Понятие административной юстиции
Одной из характерных черт развития современного государства является постоянный рост важности деятельности публичной администрации. В ХХ веке органы публичной власти дополнительно к своему традиционному задача гарантирования законности и порядка взяли на себя выполнение ряда функций, направленных на обеспечение благосостояния граждан, развитие материальных и социальных условий их жизни. Важной особенностью такой деятельности государства является то, что она должна иметь правовую форму - любое действие или решение органа власти должна базироваться на праве. Согласно ст. 3 Основного Закона Украины также приняла на себя обязанность соблюдать требований, предъявляемых к государству, что признает себя «связанным правом». К таким требованиям традиционно относят, во-первых, введение в государственном механизме разделения властей. Законодательный орган, являясь высшим коллегиальным представительным органом, имеет конституционные прерогативы во взаимоотношениях с другими органами публичной власти. Через закон как акт высшей юридической силы парламент имеет возможность устранять из управленческой практики административную произвол, уравновешивать во взаимных правах и обязанностях гражданина с одной стороны и государство - с другой. Второе требование концепции правового государства вытекает из первой и заключается в подзаконном характере деятельности органов публичной администрации. Главной же признаком государства, «связана правом», называют гарантированность субъективных прав граждан от нарушений со стороны административных органов. В частности, субъективные права обеспечиваются ответственностью правительства и министров перед парламентом, а также возможностью со стороны граждан использовать судебную форму защиты против любых действий административных органов. Таким образом, административная юстиция как одна из форм судебной защиты является непременной принадлежностью правового государства.
Административная юстиция стала складываться в большинстве стран во второй половине XIX века. Она формировалась в разных странах индивидуально, с учетом имеющихся социальных условий и традиций, испытывая влияния устоявшихся на тот период господствующих теоретических взглядов. В результате этого системы административной юстиции, сложившиеся в некоторых странах, существенно отличаются друг от друга. Эти различия серьезно затрудняют возможность определения самого понятия «административная юстиция».
Сам по себе термин «административная юстиция» внутренне противоречив, так как сочетает разные по своей сути понятия «администрация» и «юстиция». Администрация в понимании деятельности - это управление, помощь (учитывая характер деятельности), а в организационном плане - это исполнительно-распорядительные органы государственного управления и их должностные лица. Юстиция - это законность, справедливость, правосудие, осуществляемое системой судебных органов. Между управлением и правосудием существуют разногласия как в самом содержании деятельности, так и во внешних формах ее проявления.
Системе органов публичной власти присуща централизация, подчиненность нижестоящего органа вышестоящему. Органы этой системы наделены широким комплексом полномочий, в числе которых решение вопросов о праве (юрисдикционная деятельность) составляет не основную часть. Не все действия административных органов могут и должны происходить в процессуальной форме.
Правосудия, в свою очередь, заключается в применении права к установленным в судебном процессе юридических фактов. Осуществляя применения права, органы правосудия обеспечивают защиту права. Это главная их задача. Деятельность органов правосудия в силу особого характера задач, стоящих перед ними, выделена в особую отрасль государственной деятельности; органы правосудия формируются в особом порядке отдельно от других государственных органов и занимают относительно всех этих органов особое положение. При рассмотрении конкретных дел судьи независимы и подчиняются только закону. Вся деятельность по осуществлению правосудия осуществляется только в детально регламентированной законом процессуальной форме.
Учитывая эти особенности правосудия и управления термин «административная юстиция» в целом можно толковать как рассмотрение и разрешение споров относительно управления (администрация) органами, осуществляющими правосудие (юстиция).
Выделяют несколько общих черт, характеризующих этот институт в целом.
Во-первых, для всех систем административной юстиции характерно отнесение к ее ведению споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами - с другой. Круг и содержание этих споров индивидуальны в каждом отдельном национальной системе права, однако общим для всех споров является их административно-правовой характер. В одних системах устанавливается принцип, согласно которому все административно-правовые споры могут рассматриваться в органах административной юстиции, а в других к компетенции соответствующих органов отнесены лишь отдельные категории споров. Одни системы допускают рассмотрение споров только по индивидуальным административных актов, другие допускают также и возможность оспаривания законности нормативных правовых актов. Однако, как бы ни различались между собой системы в отдельных странах, наличие (а) споры о (б) административное право характеризует административную юстицию как спорную юрисдикцию по административным делам.
Во-вторых, во всех системах административной юстиции как юрисдикций-ный орган используется орган, специально созданный и приспособленный к решению правовых споров. В одних случаях эту роль играют совершенно не зависящие от администрации общие суды, что, помимо административных, могут решать и другие споры. В других случаях юрис-дикционная функции возлагаются на специальные административные суды, которые организуются вне системы административных органов. Возможно использование как юрисдикционных органов специальных ведомственных «квазисудебные», которые решают споры только в пределах своего ведомства. Создаются также определенные комбинации судебных и административных органов.
В-третьих, каждая система административной юстиции предполагает, что рассмотрение и разрешение административных споров происходит с соблюдением судебной процессуальной формы. В зависимости от соответствующей системы могут применяться гражданско-процессуальное, административно-процессуальное или так называемая «квазисудебный» форма.
Чечот В.Д. свое время дал следующее определение административной юстиции - это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами с одной стороны и административными органами - с другой, осуществляется юрисдикционными органами, специально созданными для решения правовых спорив1. Предложенное определение остается актуальным и сегодня, показывает, что действующие в разных странах системы административной юстиции не позволяют связывать этот институт с обязательным наличием системы административных судов. В то же время рассмотрение и разрешение административных споров в рамках самой администрации не может рассматриваться как одна из форм административной юстиции. С этой точки зрения ни прокурорский надзор, ни ведомственный или вневедомственный контроль одного органа администрации за деятельностью другого (административный контроль) нельзя отнести к «инструментов» административной юстиции. Об административной юстиции можно говорить лишь в том случае, когда решение административных споров осуществляется специальным юрисдикционным органом, в той или иной степени отделен от так называемой активной администрации и действует в рамках особой процедуры, предусматривающей все или отдельные гарантии судебной процессуальной формы.
Приведенные признаки административной юстиции и ее определения позволяют выделить три аспекта сущности данного правового явления: материальный, организационный и формальный.
Материальный аспект обусловливается природой правового спора, в решении которого существует потребность. Административно-правовой характер спора позволяет раскрыть такие элементы института административной юстиции, как ее предмет, задачи, субъектный состав правоотношений, из которых может возникать спор; пределы полномочий органа административной юстиции.
Предметом деятельности органа административной юстиции являются отношения государственного управления в широком смысле (публичного управления). Под ним следует понимать разновидность социального управления как целенаправленный и организующее воздействие органов государства и других уполномоченных законом субъектов на все стороны государственной и общественной жизни согласно с целями государственной политики. В круг субъектов публичного управления включаются не только органы исполнительной власти и их должностные лица, но и должностные лица законодательной власти, местного самоуправления а также должностные лица судебной власти при исполнении ими административных и других внепроцессуальных функций. Названные субъекты являются носителями публичного интереса, основанием которого является общественное благо.
Реализуя на практике публичный интерес, субъект управления формирует государственную волю, волю другого публично-правового образования (субъекта федерации, территориальной общины и т.п.) в форме правового решения и направляет его иным публичного управления или физическим (юридическим) лицам. Управляющий субъект и управляемый объект вступают в публично-правовое отношение, причем первый моделирует поведение управляемого, а последний обязан соблюдать адресованных ему предписаний.
Субъект публичного управления, осуществляющего управляющее воздействие, является обязательным участником публично-правовых отношений и занимает особое правовое положение. Он наделяется властными полномочиями, что приводит неравенство сторон в правоотношении и возможность принудительного осуществления своих требований. Вместе с тем носитель властных полномочий лишен права действовать на основании своей свободной воли и собственных интересов. В публично-правовом отношении ключевое значение имеет обязанность субъекта управления выполнить свои властные полномочия исключительно для достижения целей общественного и государственного характера, предусмотренных законом. Таким образом, действие административной юстиции распространяется на сферу публично-правовых отношений, которые отличны по своей материально-правовой природе от частноправовых отношений.
Задача административной юстиции полностью совпадают с общими задачами правосудия как одного из видов государственной власти - это рассмотрение и решение правового спора, защите нарушенных субъективных прав личности, утверждения законности в государства. Непосредственной задачей административной юстиции как одной из ветвей правосудия является решение публично-правовых споров.
Специфику публично-правового (административного) спора отражает не только его материально-правовая природа, но и особый субъектный состав. Обязательным участником такого спора является субъект публичного управления. Второй стороной в споре может выступить физическое (юридическое) лицо или иной субъект публичного управления. По юридическому характеру взаимодействия между участниками управленческие споры могут быть разделены на два вида: споры, возникающие на основе вертикальных административных правоотношений, и споры, возникающие из горизонтальных административных правоотношений. Для вертикальных административных правоотношений характерно наличие одного из следующих признаков - или спивпидпоряд-кованисть сторон в правоотношении, например между вышестоящим и нижестоящим органом власти или юридическая зависимость одного участника отношений от другого, например гражданина от органа власти.
Горизонтальные административные правоотношения складываются между сторонами, которые не связаны организационной соподчиненностью или юридическим зависимостью. Субъекты таких отношений, хотя и имеют властные полномочия, фактически равноправные и независимые друг от друга.
Частное лицо не может нести ответственность за акт, принятый публичной администрацией, а потому не может быть должным стороной в управленческом споре. Поэтому споры между гражданами или организациями, не являющимися субъектами публичного управления, не могут быть отнесены к публично-правовых споров. Исключение составляют случаи, когда приватной организации переданы отдельные властные полномочия для содействия гражданам в реализации своих прав.
Специфика публично-правового спора также обусловлена основанием его возникновения. Ею является нарушение субъектом публичного управления прав, свобод и интересов. Такое нарушение может стать результатом действий, бездеятельности субъекта публичного управления или следствием принятия им нормативного или индивидуального правового акта.
Возникает вопрос о границах полномочий органов административной юстиции, то есть о том, какие из материально-правовой точки зрения действия (бездействие), правовые акты органов власти могут выступить основанием публично-правового спора. Эти границы зависят от двух факторов: правовых оснований управленческого спора; принципа, определяющего круг управленческих споров, подведомственных органа административной юстиции.
Первый фактор обусловлен различной степенью правовой связанности публичной администрации. Если закон в императивной форме определяет полномочия органа публичного управления по реализации общественного интереса, то деятельность данного органа полностью зависит от предписаний законодателя. Определенные законом публичные права граждан и организаций обеспечивают им защиту от вторжения в их жизнь и деятельность органов публичного управления.
Вместе с тем органы публичного управления пользуются правом на административное усмотрение как при определении конкретных задач публичной деятельности, так и при выборе целесообразных средств для достижения поставленной цели. Это связано с потребностью органов власти в дискреционных полномочиях для возможности действовать по своему выбору. Данные действия не должны стать произволом, что является грубым посягательством на нормы права.
Объем полномочий, предоставленных органу для деятельности на основе усмотрению, может быть различным. В одном случае закон определяет рамки деятельности органов публичной власти, предоставляя им в этих рамках определенную свободу. Другой случай складывается, когда закон в силу своего общего характера не предусмотрел определенной ситуации в сфере управления. Если в первом случае администрация своим актом превысит указанные полномочия, то такой акт будет признан противоправным, поскольку приводит к нарушению прав человека. Во втором случае орган публичного управления вступает с лицом в фактическое отношение, не урегулирован законом. При этом законодатель не предусматривает конкретный обязанность администрации совершать определенным образом, а потому у лица не возникает права требовать от органа власти совершения определенных действий.
Второй фактор, определяющий пределы полномочий органов административной юстиции, является отражением образа определение круга правовых споров, подведомственные этим органам. Теория и практика судебного контроля за публичной администрацией выделяет два основных способа: 1) перечисление споров или 2) общая клаузула. Первый способ предусматривает закрепление в законе перечня споров, относящихся к компетенции органа административной юстиции. Второй способ, предусмотренный в ст. 124 Конституции и ст. 17 КАС, относит к компетенции органа юстиции все публично-правовые споры, кроме отдельных их категорий.

Учитывая изложенное и руководствуясь общетеоретическими подходами к определению правового спора, можно сформулировать понятие публично-правового спора. К признакам правового спора традиционно относят: наличие материально-правовых отношений между участниками спора; характер взаимного положения сторон спора, наличие субъективного интереса участников; практическая значимость решения спора.
Первый признак спора предусматривает предположения его участников относительно существования материальных правоотношений между ними. Публично-правовой спор может возникать из конституционных, административных, финансовых и иных правоотношений, содержание которых составляет, с одной стороны, обязанность органа публичной администрации совершить определенный акт в пользу лица и с другой - право человека требовать исполнения этой обязанности от органа публичной администрации как от носителя властных полномочий. Фактическое наличие таких правоотношений не имеет значения для констатации присутствия спора. Кроме того, лицо должно быть убеждена в том, что правоотношения находятся в состоянии возбуждения нормы.
Во-вторых, правовой спор характеризуется равенством участников спора перед законом, а не друг перед другом. Поэтому спор существует безотносительно к равенству или неравенству его участников в материальных правах.
Третьим признаком спора является цель его участников - доведение правомерности своих интересов, их защита вопреки интересам противоположной стороны. Лицо-истец ожидает защиту своих субъективных интересов, а ответчик - орган публичной администрации - в защиту публичных интересов.
И, наконец, четвертая признак заключается в том, что в результате решения правового спора оба участника имеют возможность достичь определенности в содержании правоотношений.
Следовательно, для целей выяснения сути административной юстиции под публично-правовым спором можно понимать правовой конфликт в сфере публичной администрации, инициированный лицом в целях защиты субъективных прав, свобод, интересов), которые она считает нарушенными.
В свою очередь, организационный и формальный аспекты административной юстиции между собой тесно связаны. Первый предполагает существование в составе государственного аппарата органов, созданных для рассмотрения и решения публично-правовых споров, второй предполагает наличие специального процессуального порядка рассмотрения управленческих споров.
Правовое закрепление организационный и частично материальный аспекты получают в нормах о судоустройстве. Формальный аспект и основная часть материального аспекта находят отражение в соответствующих процессуальных законах, в частности законах (кодексах) об административном судопроизводстве.
Характеризуя административную юстицию, необходимо обратить внимание на смежную с ней форму решения административных споров - административную юрисдикцию. В отечественной юридической науке применялись два критерия для выделения явления, сказывалось понятием «административная юрисдикция» - субъектный состав правоотношений и составляющие предмета административной юрисдикции. Использование первого из этих критериев позволяет выделять два подхода в теоретической интерпретации административной юрисдикции, которые условно можно обозначить как «управленческий» (узкий) и «многосубъектной» (широкий подход). Управленческий подход рассматривает административную юрисдикцию, с одной стороны, как установленную законами деятельность органов публичного управления, их должностных лиц относительно решения административных дел и применения соответствующих юридических санкций в административном порядке (без обращения в суд), а с другой - как круг дел, подлежащего ведению административных учреждений, в отличие от дел, входящих в компетенцию судов. При таком подходе из круга субъектов административной юрисдикции исключаются судебные органы и не допускается возможность ее судебной формы.

В рамках так называемого «многосубъектной подхода», включающий суды в состав субъектов административной юрисдикции, сохраняется тенденция рассматривать деятельность судов по поводу рассмотрения административных дел, в частности дел об административных правонарушениях, как административную деятельность. Учитывая предписание ст. 22 Закона «О судоустройстве Украины», которая относит такую деятельность суда к правосудию, названный теоретический подход не находит практического воплощения в системе права Украины.
Новая парадигма, которая бы отвечала становлению в Украине правового государства, могла бы определять административную юрисдикцию как рассмотрение и решение судом индивидуальных административных дел в порядке административного судопроизводства (общее правило), а также квазисудебным органами, уполномоченными на юрисдикционную деятельность, органами исполнительной власти (исключение ). Такой подход будет соответствовать первоначальному пониманию юрисдикции как «провозглашение права органом, имеющим право судить». В странах с развитыми традициями надлежащего правосудия к компонентам юрисдикции как властно-принудительного деятельности принято относить: 1) полномочия управлять судебным процессом, который обязательно предшествует принятию любого решения, 2) полномочия судить, решать спор, собственно «право говорить», 3 ) полномочия, обеспечивающий подчинение и выполнение принятого решение1.
Если с этих позиций подходить к административной юрисдикции, то ее следует рассматривать не как часть исполнительно-распорядительной деятельности, а как судебную функцию относительно рассмотрения и разрешения административных дел. При этом юрисдикционные полномочия могут передаваться органам исполнительной власти лишь в строго ограниченных пределах и на основании закона. Административно-судебная юрисдикция, осуществляемая в рамках административного судопроизводства, должен составлять основу, сердцевину всей администра-тивно-юрисдикционной деятельности.
Рассмотрение административных споров может поручаться квазисудебным органам (апелляционным или согласительных советам, комиссиям, палатам и т.п.), которые создаются в аппарате органов управления исключительно с этой целью. Процедуры их деятельности могут определять сами ведомства. Главное, чтобы регламенты деятельности квазисудебных органов максимально отражали принципы "надлежащей процедуры». Вместе с тем решение таких органов не являются окончательными и могут быть пересмотрены судом общей юрисдикции или административным судом. В отличие от судов квази-судебные органы, просматривая обжалуемый административный акт на основе критериев законности, эффективности, целесообразности, могут изменить его или принять новый. В Украине подобные органы созданы в системе Государственной налоговой службы, Государственного комитета по техническому регулированию и потребительской политики, Министерства образования и науки и в некоторых других центральных и местных органах государственной власти.
Таким образом, используя в качестве критерия основные группы субъектов, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность в характерных для них процессуальных формах, можно выделить три ее основные разновидности: 1) административно-судебная юрисдикция, 2) квазисудебный административная юрисдикция, 3) административная юрисдикция, осуществляемой линейно вышестоящими звеньями аппарата государства по нижестоящих наряду со своей основной управленческой деятельностью, то есть сочетая ее с оперативно-исполнительной деятельностью.
Касаясь предмета административной юрисдикции, следует выделить две основные категории дел - по поводу административного спора и по поводу применения административного принуждения. Первая категория может инициироваться гражданами или организацией как перед судом, так и перед органом управления в порядке административного обжалования. Вторая категория дел связана с применением публичной администрацией или судами санкций к нарушителям публичного правопорядка или же с применением органами публичной администрации других мер принуждения - предупредительных, прекращая нарушения, правопоновлюючих.
Несмотря на общую целевую направленность административной юстиции и юрисдикции публичной администрации - решение публично-правовых споров, им присущи существенные отличительные риси1. Суд в противовес административному органу не имеет права по собственной инициативе начинать юрисдикционную деятельность, в то время как публичная администрация без этого полномочия не смогла бы выполнять свои задачи. Разрешение споров с целью защиты прав человека не является основной функцией органа управления, его основная задача - обеспечить лицу условия для реализации своих прав, свобод, интересов и обязанностей, то есть так называемая «позитивная» деятельность по выполнению закона.

В целом административная юрисдикция может быть определена как полномочия судов и органов публичной администрации относительно рассмотрения и решения публично-правовых споров и применения мер административного принуждения.