Основные институты административной юстиции в Украине
К основным институтам административной юстиции относятся: институт инициирования (обращения) в орган административной юстиции, сроки рассмотрения публично-правового спора, временный судебную защиту, основания (критерии) контроля со стороны органа административной юстиции, полномочия органа юстиции по результатам пересмотра правового акта или действия.
Введение в Украине искового порядка пересмотра актов органов публичной администрации стало существенным шагом в направлении расширения границ судебного контроля за законностью в сфере государственного управления. Гражданский процессуальный кодекс УССР 1963 г. предусматривал особую форму судебной защиты прав граждан во взаимоотношениях с органами управления - жалобу. Однако такой правовой способ гарантировал лицу только инициирование публично-правового спора в процессуальном смысле; считалось, что спор существует лишь во временных рамках судебного процесса. Как отмечалось в литературе того времени, конфликт между личностью и административным органом не был материально-правовым по своей природе. Основанный лицом в суде спор возникал по поводу административных процессуальных прав граждан, которыми они наделяются при рассмотрении их административного дела в органах исполнительной власти, в органах местного самоуправления. Нарушая процедурные права граждан, указанные органы препятствовали в получении или реализации субъективных материальных частных и публичных прав. Административный акт (действие) были основанием, предпосылкой возникновения таких прав. Именно ненадлежащее исполнение обязанностей в процессе принятия такого акта (совершения действия) и было предметом спора. Фактически публично-правовой спор сводился к спору о административный акт.
Чисто процессуальный характер публично-правового спора приводил к суждениям о том, что для ее решения не нужно доказательств, доказывания, оценки доказательств, о том, что суд, рассматривая жалобу на административный акт, устанавливающий, прежде всего, соответствие данного акта закону, т.е. решает вопрос не факта, а права3. Рассматривая жалобу на акта, суд устранялся от исследования обстоятельств, послуживших основанием для возникновения у государства определенного долга перед лицом. Оставался нерешенным вопрос об объекте материально-правового отношения (в частности, материальное или нематериальное благо), ответ на который лицо добивалась получить от государства.
В свою очередь, административный иск позволяет лицу инициировать публичный спор прежде всего в его материально-правовом смысле.
Часть 2 ст. 55 Конституции называет деятельность лица об обращении в суд за защитой прав, нарушенных органами публичной администрации, обжалованием. Однако такая формулировка обозначает не содержание требования лица, а сферу возникновения правового спора - публичное управление.
На основании научной литературы можно выделить такие черты административного иска по сравнению с судебной жалобе, которая была предусмотрена отечественным гражданским процессуальным законодательством к 1 сентября 2005
Традиционно к элементам иска относят предмет, основания и смысл.
Предмет иска в науке судебного права определяют как материально-правовое требование истца к ответчику, в отношении которого суд должен вынести решения. В административно-судебном исковом производстве как предмет иска будет выступать требование гражданина, юридического лица о надлежащем выполнении органом публичной администрации обязанностей, которые корреспондируют соответствующем субъективному публичному праву лица. В свою очередь, предметом жалобы было требование должного рассмотрения административным органом индивидуальному делу, от которого зависит возникновение (подтверждение) частных или публичных субъективных материальных прав, беспрепятственная реализация законных интересов. В жалобе гражданин не мог требовать от административного органа выполнения материально-правовых обязанностей.
Вторым элементом иска называется основание иска. Под ней понимают обстоятельства, которыми истец обосновывает свои требования, доказывает факт нарушения своих прав или вероятность нарушения нормативным актом прав в будущем.
В отличие от иска основанием жалобы являются обстоятельства ненадлежащего исполнения административным органом обязательств рассмотрения административного дела. Еще Елистратов А.И. отмечал, что основанием для иска является противоречие административного акта духа и цели закона, а не нарушение формы акта или процедуры его принятия.
Таким образом, в административно-исковом производстве гражданин получил возможность заявить наличии обстоятельств, в установлении которых ему было отказано административным органом, или признать несуществующими обстоятельства, которые считаются административным органом установленными. И на основании этого истец может требовать совершения несовершенные действия, принятие акта, совершение действия непосредственно на основании решения суда в случаях, предусмотренных законом, т.д.
Вопрос об основании иска тесно связано с судебным контролем за дискреционными актами административных органов. Юридические факты, служащие основанием возникновения обязанности таких органов, нередко отношении определены, их объем достаточно широк. Это дает возможность административным органам самим решать с учетом определенных критериев время и объем выполнения своих обязанностей перед гражданином. В теории административного судопроизводства в связи установилось принципиальное правило: административные суды имеют право рассматривать и решать вопрос о границах своего контроля над дискреционными административными актами.
Такой подход вполне логичен. Судья является «высшим экспертом» по вопросам права. Именно право наделяет полномочиями административные органы, оно определяет условия и критерии выполнения дискреционных полномочий. Итак, в рамках правовых предписаний судья уполномочен контролировать использование административного усмотрения.

На тесную связь законности и целесообразности в государственном управлении указывал Чечот В.Д. Под правовой целесообразностью он понимал круг обстоятельств, необходимыми для правильного разрешения дела (соответствие целям применяемой нормы), и достаточное мотивировки соотношение таких обстоятельствах с целями юридической нормы.
Исходя из изложенного, можно предположить, что административные органы по содержанию своей деятельности руководствуются не только правовыми законами, но и закономерностями развития тех отношений, которые подвергаются регулирующему воздействию. Органы исполнительной власти должны учитывать, например, финансовые, экономические, социальные, внешнеполитические закономерности при регулировании финансовых рынков страны. Подобные закономерности находятся вне рассмотрения оценки со стороны суда. Таким образом, можно утверждать о существовании юридического и неюридические-го критериев принятия дискреционных управленческих актов.
Третьим элементом иска является его содержание. Он определяется как требование истца в суд о защите нарушенного или оспариваемого права. Вопросов о содержании жалобы не возникает - это восстановление субъективных прав и свобод граждан, были нарушены или ограничены противоправным актом или действием. Суд не принимает на себя принятие решения по существу вопроса, а лишь отменяет решение и обязывает орган, должностное лицо в установленном законом порядке удовлетворить требование гражданина, обеспечить реализацию субъективных прав, свобод, интересов граждан.
Вопрос о содержании административного иска сложнее. В отличие от гражданского права (ст. 16 Гражданского кодекса Украины - в дальнейшем ГК) в административном (публичном) праве отсутствует перечень способов защиты субъективных публичных прав. Такой перечень является основанием для составления перечня полномочий суда по решению административного дела. А перечень таких полномочий определит содержание требований, которые истец мог бы адресовать административному суду.
Отечественная наука предлагает объединять все возможные способы судебной защиты в две категории: отмена (признание недействительным) административного акта и возложения на орган публичной администрации обязанности совершить определенное действие (в широком смысле) в пользу осо-би-позивача3. Первая категория способов направлена на решение юридической судьбы обжалуемого акта (действия), вторая - на возобновление прав и интересов лица-истца.
Прежде чем рассмотреть каждый из способов защиты необходимо напомнить, что с момента принятия административный акт считается соответствует задачам и функциям исполнительной власти (презумпция действительности), то есть законным. Считается, что таким свойством обладает и дефектный по юридическому содержанию или форме административный акт. Такая «скрытая» дефектность продолжается, пока действительность акта не будет оспорена. Коваль Л.В. указывает, что первоначально ничтожный акт может не выполняться и без его оспаривания. Однако этот акт на уровне с другими актами тоже может оспариваться в суд, поскольку нет оснований лишать заинтересованных лиц такой возможности.

Применяя санкции первой из названных категорий, суд аннулирует действие обжалованного акта. В случае, если противоправный акт уже выполнено, суд должен определить способ поворота такого исполнения. Кроме того, если орган публичной администрации добровольно отменил акт, административному суду предстоит подтвердить факт противоправности. Может возникнуть вопрос, с какого момента акт считается утратившим силу - с момента его принятия или с момента вступления в законную силу судебным решением. Обычно правильным считается первый вариант, хотя могут возникать ситуации, когда отдельные правовые последствия аннулированного решения зберигаються3. Такие ситуации обусловлены защитой прав и свобод личности. Неправомерно выданы акты также могут вызывать правовые последствия. Следующая констатация нарушений закона, допущенных при принятии таких актов, не должна автоматически означать аннулирование акта и созданного им правоотношения или субъективного права, если сам гражданин никаких нарушений закона не допускается.
Решение суда об отмене административного акта не следует рассматривать как вмешательство в компетенцию административного органа. Такой способ защиты обеспечивает безусловность и определенность восстановления прав лица. То есть суд определит и контролировать действительное восстановление нарушенных отмененным актом прав и свобод. Кроме того, суд имеет возможность определять степень распада правоотношениям, возникшим на основе упраздненного акта и оставить в силе некоторые юридические последствия отмененного акта.
Если оспаривается нормативный акт или его часть, то признание такого акта незаконным по решению суда само по себе уже означает, что такой акт считается не имеющим юридической силы с момента его принятия и не требует каких-либо дополнительных разъяснений или принятие дополнительных нормативных актов для его изменения.
В случае признания обжалуемого действия или бездействия противоправной суд может возложить на орган власти обязанность действие неправильно.

При этом такое действие понимается широко и включает также решение органа власти. Так, административный суд вправе обязать ответчика принять акт с учетом тех обстоятельств, которые были установлены по результатам судебного разбирательства. Такая санкция может употребляться и в том случае, когда орган публичной власти не принял дискреционный акт, хотя закон его к этому обязывал. Однако следует признать, что суд, обязывая принять такой акт, не может оговорить в судебном постановлении его содержание.
Санкции, применяемые административным судом, имеют абсолютный характер. То есть если управленческое решение было отменено как противоправное, то соответствующая санкция касается всех субъектов, имеющих управленческие полномочия, даже тех, которые не участвовали в рассмотрении дела. Факт применения санкции создает режим связанности дальнейших управленческих действий с возможной негативной реакцией со стороны суда.
Изучение новейшего законодательства Украины дает возможность выделить такие типичные примеры способов судебной защиты.
Во-первых, в компетенцию административного суда можно отнести право возлагать на административный орган (государство) обязанность выплаты из государственного бюджета. Например, в случае, если государственное казначейство и налоговый орган не осуществят ли откажутся осуществить налоговое возмещение, то налогоплательщик вправе обжаловать эти действия (бездействие) в суд путем подачи искового заявления. Административно-исковой порядок позволяет налогоплательщику не просто требовать через суд от налогового органа произвести расчет суммы, подлежащей выплате, и осуществить в соответствии с такого расчета выплату, но и взыскать сумму средств из государственного бюджета непосредственно на основании решения суда (п. 20.4 ст. 20 Закона Украины от 22 мая 2003 «О налоге с доходов физических лиц»).
Следующим способом защиты может быть названо возложения на орган (государство) обязанности совершить определенные действия в пользу гражданина. Прежде содержанием таких действий могут быть социальные услуги. Например, государственными и коммунальными социальными службами бесплатные услуги предоставляются гражданам, не способны к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, инвалидностью. Эти лица имеют право на получение информационных, социально-экономических, медицинских, педагогических, психологических, социально-бытовых услуг (ст. 5 Закона Украины от 19 июня 2003 «О социальных услугах»). Разновидностью действий в пользу истца могут быть управленческие услуги. Например, импортеры, экспортеры, визуализации экземпляров аудиовизуальных произведений, фонограмм, видеограмм, компьютерных программ, баз данных имеют право на получение контрольных марок (ст. 4 Закона Украины от 18 июля 2003 «О распространении экземпляров аудиовизуальных произведений, фонограмм, видеограмм , компьютерных программ, баз данных »).
Как третья разновидность действий в пользу истца могут быть названы организационные действия. Возложение обязанности совершить организационные действия как способ защиты может быть применен для обеспечения субъективных политических прав. Например, таким способом может защищаться право на участие в государственном управлении. Общественные организации имеют право запрашивать и получать от органов военного управления, правоохранительных органов информацию, не составляющую государственную тайну; знакомиться с условиями службы, жизни и быта военнослужащих (ст. 19 Закона Украины от 19 июня 2003 «О демократическом гражданском контроле над военной организацией и правоохранительными органами государства»). Очевидно суд должен иметь возможность обязать воинскую часть в определенные день, время и место организовать встречу представителей общественной организации с военнослужащими части.

Четвертый возможный способ защиты субъективных публичных прав. Он направлен на защиту прав на невмешательство. Граждане вправе защищаться, например, от неправомерного использования контрразведывательных органов предоставленных им полномочий. В частности, гражданам следует предоставить право требовать в административном суде прекращение сбора документов и сведений, характеризующих образ их жизни (статьи 7, 11 Закона Украины от 26 декабря 2002 «О контрразведывательной деятельности»).
В юридической литературе является устоявшейся мысль о том, что суд не должен подменять административный орган не должен решать дело по существу и принимать по ней решение вместо административного органу1. Такая позиция не находит отражения ни в материальном, ни в процессуальном законодательстве. Если административный орган правильно установит обстоятельства по делу, однако сделает из них неправильный вывод, суд вправе обязать такой орган принять акт в пользу лица-истца.
После вступления судебного решения в законную силу спорное правовидно-ния превращается в бесспорное путем установления рамок конкретного поведения на основе применяемой нормы права. Законная сила такого решения распространяется только на субъектов данного публично-правового спора. Иной характер имеют судебные решения о признании недействительными нормативно-правовых актов. Такой акт затрагивает права и интересы не только лиц - участников конкретного административного дела, но и всех лиц, на которых распространяется его действие. Это обуславливает две черты судебных решений о признании недействительным нормативного акта. Во-первых, такое решение обязательно не только для органа публичной администрации - ответчика, лица-истца, но и всех лиц, деятельность которых регулировалась этим актом. Во-вторых, такое решение подлежит обязательному официальному опубликованию. При этом рекомендуется применять в процессуальном законодательстве запрещении ответчику повторно принимать этот же акт (акт в аналогичной редакции).
Существенным для административно-судебной процессуальной формы является вопрос о сроках обращения в орган юстиции. Их размер должен учитывать характер правового акта, действия, которые обжалуются. Особых правил требуют сроки обжалования нормативно-правовых актов. Ведь, во-первых, такой акт, регулируя определенные правоотношения, затрагивает права и свободы значительного круга лиц. Во-вторых, нормативные акты рассчитаны на неоднократное применение, вследствие чего граждане могут «столкнуться» с таким актом течение всего периода его действия. Поэтому вычисления срока давности обжалования нормативного акта следует начинать с момента, когда лицо понесла противоправного воздействия акта, а не с момента вступления в силу.

Продолжительность процессуальных сроков рассмотрения административного дела должна быть меньше по сравнению с другими видами судопроизводства. Это связано с тем, что одной из главных характеристик деятельности публичной административной власти является ее оперативность. Поэтому административный суд тоже, очевидно, следует наделять возможностью оперативно реагировать на противоправную административную деятельность. Особую актуальность этот вопрос приобретает при решении избирательных споров. В целях сокращения срока рассмотрения дела целесообразно применение письменного производства. Это позволяет суду не тратить время на дополнительный вызов и допрос свидетелей, заслушивание лиц, участвующих в деле.
Одним из ключевых институтов административной юстиции является временный судебную защиту, которое предоставляется лицу судом до того, как вопрос о законности управленческого акта будет решен по существу. Суть такой защиты заключается в полном или частичном приостановлении исполнения акта; восстановлении ситуации, которая существовала на момент принятия акта; возложении определенного долга на соответствующий орган власти. Основой для принятия этих мер может стать: 1) угроза актом значительный ущерб, возмещение которого неизбежно связано с трудностями, 2) очевидность веских оснований для сомнений в правомерности административного акта. Лицо, считающее, что его права нарушаются, может инициировать применение таких мер как к моменту обращения с административным иском, одновременно с подачей иска, так и при рассмотрении судебного дела, но до момента принятия решение1.
Предмет административной юстиции предопределяет специфику института доказывания в административном суде. В орган публичной администрации возлагается бремя доказывания правомерности своих решений, действий или бездействия со ссылкой на соблюдение всех требований, предъявляемых к его деятельности. В связи с этим можно говорить о своеобразной презумпции правомерности требований лица-истца по делам административной юрисдикции. Такая особенность процедуры доказывания обусловлена «фактором действительных возможностей» 2 при подготовке к судебному разбирательству. Истец лишь обязан доказывать факт нарушения его права. В этом ему суд оказывает существенную помощь на выполнение принципа официальности административного судопроизводства. В случае необходимости суд должен истребовать у органа публичной администрации необходимые документы, которых не хватает в деле.

Субъективные публичные права, будучи предметом судебной защиты, обуславливают специфику в определении ответчика по административному делу. Сторонами правоохранительного отношения, возникающего вследствие нарушения прав человека, с одной стороны является потерпевший, а с другой - публично-правовое образование, от имени которого действовал орган (должностное лицо)-нарушитель. Такими публично-правовыми образованиями могут быть государство, субъект федеративного государства, территориальная община и другие юридические образования, которые по закону имеют право формировать публичную политику и властно его реализовывать.
Украинское законодательство об административном судопроизводстве не признает за государством (Автономной Республикой Крым, территориальной общиной) административно-процессуальную правосубъектность. Однако выдвигает ряд аргументов, свидетельствующих о практической целесообразности привлечения этих субъектов к административного процесса как самостоятельных ответчиков. Во-первых, во многих случаях территориальные органы публичной администрации выступают от имени центральных органов. Поэтому последние и выступать ответчиками по делу. Во-вторых, учитывая разветвленность звеньев публичной администрации лицо может и не знать, какой конкретно адресовать свое требование. В-третьих, в случае компенсации гражданину имущественного или морального вреда это бремя все равно ложится прежде всего на бюджет (государственный или местный).
Критерии, на основе которых суд оценивает законность обжалуемого акта.
Основным критерием судебной проверки акта является принцип законности. Внутри этого общего принципа существует много специфических принципов, разрабатываемых в соответствии с конституцией и законами какого-либо государства, международными договорами. Эти принципы выполняют двойную функцию: они распространяют свое действие на публичную администрацию и обеспечивают основания для судебного контроля за ней.
Независимо от национальной модели административной юстиции все требования к взаимодействию публичной администрации с лицом можно объединить в четыре категории: нарушение формы, нарушение закона, нарушение компетенции, злоупотребление властью.
Нарушение формы заключается в несоблюдении процессуальных предписаний. Серьезные процессуальные ошибки является основанием для признания акта противоправным. Ошибки признаются серьезными, если: 1) касаются несоблюдения важных процедур, которые закреплены в законе о соответствующую сферу государственного управления, или 2) связанные с нарушением порядка рассмотрения и разрешения индивидуальному делу лица (предвзятость, несообщение лица о процедурную действие, непроведение слушания, немотивированность административного акта). Также нарушение формы будет иметь место в случае принятия решения без его закрепления в надлежащем правовом акте.
Нарушение закона связаны с несоблюдением конституционных принципов (например, равенства перед законом), конституционально-правовых положений о статусе лица, конституционно правовых принципов организации и деятельности публичной администрации).

Нарушение компетенции (некомпетентность) предусматривает, что лицо, совершающее действие, не имеет на это полномочий.
Проблема злоупотребления властью касается больше внутренних аспектов административного воздействия - мотивов, целей, обоснованности и соразмерности административного акта (действия). В рамках этой категории конкретными основаниями для признания акта противоправным могут быть: использование власти таким образом, что результат использования власти не очевиден; нечестное выполнение действия, принятие решения по нарушениям дискреционных полномочий.
Проверяя обоснованность административного акта, суд в каждом конкретном случае самостоятельно должен определить круг обстоятельств, которые необходимы для выяснения фактов дела и оценки правомерности акта.