Административные договоры в Украине
Одна из основных задач публичного управления состоит в поддержании баланса между публичными и частными интересами лиц, принимающих участие в реализации государственной и муниципальной политики.
Частные лица, которые принимают участие в публичных правоотношениях, сегодня является не просто исполнителями распоряжений административных органов, а полноценными активными участниками взаимных правоотношений, независимо от того, действуют ли они в индивидуальных или коллективных интересах.
Указанные причины обосновывают целесообразность применения в управленческой практике конструкции административных договоров, объектом регулирования которых являются публичные правоотношения, во-первых, между субъектами властных полномочий, во-вторых, между субъектами властных полномочий и субъектами частного права. Вместе с тем следует заметить, что заключение административных договоров в управленческой деятельности субъектов властных полномочий должен соответствовать, во-первых, требованиям целесообразности, законности и правопорядка, во-вторых, суть публичного (государственного и муниципального) управления. Фактически административно-договорная практика при любых условиях не может считаться свободным в цивилистической понимании, поскольку характер и содержание соответствующих правоотношений указывает на присутствие в них публичного интереса, значение которого выдается достаточным, чтобы ограничить действие указанного принципа договорного права.
Для административных договоров не свойственны цивилистические принципы, такие как: 1) принцип юридического равенства сторон, поскольку субъект властных полномочий обязательно наделяется властными контролирующими функциями и правом налагать санкции, 2) принцип свободного волеизъявления сторон, поскольку субъект властных полномочий ограничен в выборе контрагента четко прописанной процедурой подготовки и заключения договора и может отказать в заключении договора исключительно из определенных законодательством оснований, 3) принцип свободы договора вытесняется подробным нормативным регламентированием его содержания. Вместе с тем хотелось бы оговорить, что публично-правовой характер административного договора полностью определяет его юридическую природу, однако его условия могут содержать и частноправовые элементы и регламентироваться, в частности, нормами гражданского, хозяйственного или трудового права соответственно в договорах подряда (например, муниципального или государственного значения), договорах на предоставление социальных услуг, договорам о прохождении государственной службы (табл. 1).
Как отмечает Афанасьев К.К., административный договор наделен универсальным характером, который раскрывается через регулятивный, правоприменительный и правоохранительный аспекты.

В свою очередь, считаем целесообразным конкретизировать, что указанные аспекты административного договора вытекают из того, что данная договорная конструкция состоит из трех взаимодополняющих проявлений: формы регулирования публичных правоотношений (регулятивный аспект); формы реализации управленческих функций субъекта властных полномочий (правоприменительный аспект); формы реализации публичных интересов (правоохранительный аспект). Более того, возможно говорить о сложное сочетание в административном договоре материальной, процедурной и процессуальной сущностей. В материальном плане административный договор является основанием возникновения, изменения и прекращения публично-правовых обязательств, выступая при этом формой регулирования публичных правоотношений. При этом административный договор всегда связан с административной процедурой, а другими словами - с деятельностью органов публичного управления. Следует отметить, что термин «процедура» в этом контексте понимается как комплексное понятие, которое состоит из двух видов правоприменительной процедуры: процедуры исполнительно-управленческой деятельности и квазиюрисдикцийнои процедуры. По нашему мнению, именно через деятельность субъектов властных полномочий относительно заключения, исполнения и прекращения административных договоров, то есть через административную процедуру, и проявляется правоприменительный аспект административного договора. Наконец, в результате функционирования механизма защиты прав сторон административного договора осуществляется реализация и соблюдение публичного интереса. Указанный правозащитный механизм состоит из юрисдикционной деятельности административных судов и квазиюрисдикцийнои деятельности административных органов.

Целесообразно исследовать административный договор с учетом трех указанных выше аспектов, поскольку полноценное представление о его сложную юридическую природу невозможно сформировать без логического осмысления всех ее элементов. Необходимо также принять во внимание исторический фактор, который заключается в том, что становление института административного договора носит рамочный характер и происходит на общем фоне реформирования отрасли административного (материального и процессуального) права. На наш взгляд, административный договор представляет собой сборную юридической категорией, содержание которой раскрывается через процессуальную и материальную сущности. Именно поэтому институт административного договора как сложного правового явления должна отражать тенденции развития материального и процессуального административного права, при этом административным судам отведено значительную роль в формировании его концептуальных основ.
Понятие административного договора закреплено в ст. 3 КАС, согласно которому административный договор - это двух-или многосторонняя сделка, содержание которой составляют права и обязанности сторон, вытекающих из властных управленческих функций субъекта властных полномочий, который является одной из сторон сделки. Согласно п. 3 ст. 17 КАС разрешения споров, возникающих по поводу заключения и исполнения административных договоров, к компетенции административных судов.
Указанное определение устанавливает две квалификационные признаки административного договора: 1) субъектную - хотя бы одна из сторон является субъектом властных полномочий (орган государственной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо, другой субъект при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе на выполнение делегированных полномочий) 2) предметную - содержание соглашения составляют права и обязанности сторон, вытекающих из властных управленческих функций субъекта властных полномочий.
Очевидно, что определение, содержащееся в п. 14 ч. 1 ст. 3 КАС, сформулированное языке процессуального акта. Иными словами, данная дефиниция не определяет ни юридической природы административного договора, ни его предмета. Таким образом, приведенное понятие устанавливает признаки, необходимые для квалификации определенной группы договоров, из которых возникают споры, подведомственные административным судам. Поэтому вполне справедливо, что данное определение термина «административный договор» содержится именно в процессуальном акти1.

Согласно ч. 2 ст. 19 Конституции органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины.
Таким образом, право субъекта властных полномочий заключить административный договор должно быть предусмотрено специальным законодательством.
Специальное законодательство Украины, регулирующее отношения в области государственного и самоуправляющегося управления, указывает на то, что конструкция административного договора может применяться для регулирования отношений в таких сферах:
- Отношения между органами местного самоуправления по перераспределению полномочий и собственных бюджетных средств (ч. 7 статьи 16 Закона «О местном самоуправлении в Украине»);
- Отношения территориальных общин относительно объединения в праве общей собственности объектов права коммунальной собственности, а также средств местных бюджетов для выполнения совместных проектов или для совместного финансирования коммунальных предприятий, учреждений, организаций, а также по созданию для этого соответствующих органов и служб ( ч. 3 ст.60 Закона «О местном самоуправлении в Украине»);
- Отношения между исполнительным органом местного самоуправления и предприятием, учреждением, организацией по участию последних в комплексном социально-экономическом развитии соответствующих территорий, а также по производству продукции, выполнению работ (услуг), необходимых для территориального общества (подпункты 7, 8 п. «а »ч. 1 ст.27 Закона« О местном самоуправлении в Украине »);
- Отношения между местным органом исполнительной власти и органом местного самоуправления по осуществлению совместных программ, создание совместных органов и организаций (ч. 5 статьи 35 Закона «О местных государственных администрациях»);
- Отношения между местным органом исполнительной власти или органом местного самоуправления, с одной стороны, и негосударственным субъектом, который предоставляет социальные услуги, по условиям финансирования и требований к объему, порядка и качества предоставления социальных услуг (части 2, 4 ст.13 Закона «О социальных услугах»);
- Отношения по размещению государственных заказов, осуществление государственных закупок и др.;
- Отношения по приватизации;
- Отношения по распределению продукции, концессионные договоры;
- Отношения аренды государственного и коммунального имущества;

- Отношения между центральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление государственным резервом, и центральным или местным органом исполнительной власти или предприятием, учреждением и организацией государственной формы собственности о передаче функций по размещению заказов на поставку материальных ценностей в государственный резерв (ч. 5 статьи 8 закона «О государственном материальном резерве»);
- Отношения между органом государственной власти и профсоюзами на основании Закона «О коллективных договорах и соглашениях» и т.д.
Необходимо подчеркнуть, что приведенный перечень не может считаться исчерпывающим или даже приближенным к такому.
Анализируя сферы применения административных договоров, а также характер правоотношений, возникающих на их основании можно сделать вывод о наличии двух основных групп административных договоров: те, которые выполняют координационные функции, и имеющие признаки субординации.
Так, например, согласно ч. 7 ст. 16 Закона «О местном самоуправлении в Украине» органы местного самоуправления с учетом местных условий и особенностей могут перераспределять между собой на основании договоров отдельные полномочия и собственные бюджетные средства. Таким образом, в указанном случае органы местного самоуправления заключают между собой административные договоры о перераспределении полномочий в целях обеспечения всесторонней реализации интересов территориальных общин. Согласно ч. 1 ст. 1 приведены Закона территориальная община - это жители, объединенные постоянным проживанием в пределах села, поселка, города, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких сел, имеющих единый административный центр. Исходя из содержания ч. 1 ст. 2 настоящего Закона, назначение института местного самоуправления, а следовательно, и органов, которые его составляют, заключается в эффективном решении вопросов местного значения в пределах Конституции и законов Украины.
Представляется, что таким вопросом местного значения, которое может стать предметом регулирования административного договора, заключенного в порядке ч. 7 ст. 16 Закона «О местном самоуправлении в Украине», являются, например, восстановление или ремонт местной школы, проведение массовых мероприятий и др.
Что касается субординационных административных договоров, то их задачи связаны в основном с таким аспектом управленческой деятельности субъектов властных полномочий, как осуществление контрольно-надзорных или распорядительных функций. Иными словами, в субординационными административном договоре всегда присутствует сторона (далее - управленная сторона), которая наделена широкими полномочиями по контрагента. Такие полномочия не исчерпываются властно-распорядительной функцией (например, по передаче прав на объект договора в приватизационных сделках или договорах аренды государственного и коммунального имущества, передача объекта в управление другому субъекту властных полномочий). Важно то, что управленная сторона наделена контролирующими функциями, которые автоматически предоставляют договорным отношениям определенного субординационных характера. Очевидно, что кредитором стороной в субординационными административном договоре непременно субъект властных полномочий. Наряду с этим другой стороной могут быть как субъект публичного права (субъект властных полномочий), так и субъект частного права (юридические и физические лица). Примером субординационных административного договора с разнообразным субъектным составом является договор (контракт), предусмотренное ч. 5 ст. 8 Закона «О государственном материальном резерве». Согласно указанной норме центральный орган исполнительной власти, осуществляющим управление государственным резервом, вправе на контрактной (договорной) основе передавать центральным и местным органам исполнительной власти, а также предприятиям, учреждениям и организациям государственной формы собственности часть своих функций по размещению заказов на поставку материальных ценностей в государственный резерв.

Теория и практика публичного управления в последнее время претерпела значительные изменения. С одной стороны, можно констатировать отказ от абсолютизации и неоспорюваности решений субъектов властных полномочий, а с другой - наблюдается дальнейшая формализация деятельности управленческих структур.
В этом контексте возникает вопрос о переосмыслении правовой сути форм и методов управленческой деятельности с точки зрения обеспечения эффективной защиты прав и интересов всех участников публичных правоотношений.
Эффективность защиты прав и интересов участников публичных правоотношений имеет два аспекта: материально-и процессуально-правовой.
Материально-правовой аспект состоит в том, чтобы выбрать наиболее целесообразным и соответствующее оформление управленческих решений. В свою очередь, процессуально-правовой аспект, непосредственно связанный с содержанием управленческого решения, определяет процедуру решения публичного спора.
На сегодняшний день сложилась парадоксальная для отечественной правовой системы ситуация, когда процессуальная деятельность судов, а иногда и административных органов, играет более значительную роль в понимании отдельных материально-правовых институтов административного права, чем традиционные нормативные источники.