Особенности рассмотрения дел по обжалованию действий (решений, действий или бездействия) субъектов властных полномочий
Субъекты властных полномочий и их виды
Конституция Украины гарантирует каждому право на защиту своих прав и свобод в суде, а также на обжалование в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц.
Конституционный Суд Украины по делу по конституционному обращению Дзюбы Г.П., Ярошенко П.П., Проценко Р.М. относительно официального толкования ч. 2 ст. 55 Конституции разъяснил, что суд не может отказать в правосудии, если лицо считает, что его права и свободы нарушены или нарушаются, созданы или создаются препятствия для их реализации или имеют место другие ущемления прав и свобод. В суде могут быть обжалованы любые решения, действия и бездействие органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных или служебных лиц. Подача жалобы в орган, должностному лицу высшего уровня не препятствует обжалованию этих решений, действий или бездействия в суд.
На реализацию этих принципов направлены и нормы КАС, который определяет полномочия административных судов относительно рассмотрения дел административной юрисдикции, порядок обращения в административные суды и порядок осуществления административного судопроизводства.
Особенности рассмотрения дел об обжаловании действий субъектов властных полномочий вытекающих из компетенции административных судов, которая распространяется на:
1) споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездействия;
2) споры по поводу принятия граждан на публичную службу, ее прохождение, освобождение из публичной службы;
3) споры между субъектами властных полномочий по поводу реализации их компетенции в сфере управления, в том числе делегированных полномочий, а также споры, возникающие по поводу заключения и выполнения административных договоров;
4) споры по обращению субъекта властных полномочий в случаях, установленных законом;
5) споры относительно правоотношений, связанных с избирательным процессом или процессом референдума.
Компетенция административных судов не распространяется на публично-правовые дела:
1) которые отнесены к юрисдикции Конституционного Суда Украины;
2) что предстоит решать в порядке уголовного судопроизводства;
3) о наложении административных взысканий;
4) относительно отношений, согласно закону, устава (положения) объединения граждан отнесены к его внутренней деятельности или исключительной компетенции.
Истцом по делам об обжаловании действий субъектов властных полномочий является физическое лицо, юридическое лицо, права, свободы и интересы которых нарушены в процессе реализации субъектами властных полномочий своих полномочий. Поэтому отнесение к компетенции административных судов споров по обращениям субъектов властных полномочий не соответствует задачам административного судопроизводства, предусмотренных ст. 2 КАС.
Предметом нашего исследования будут особенности рассмотрения дел по спорам физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий, которые являются характерными для дел относительно обжалования его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездеятельности и споров по поводу принятия граждан на публичную службу, ее прохождение, освобождение из публичной службы, т.е. дел, где истцом является физическое или юридическое лицо, ответчиком является субъект властных полномочий.
Впервые КАС вводит понятие «субъект властных полномочий», решения, действия или бездействие которого могут быть обжалованы в суде, что соответствует содержанию ст. 55 Конституции. Согласно КАС (ч. 1 ст. 3) к таким субъектам относятся: органы государственной власти; органы местного самоуправления, их должностные или служебные лица, другие субъекты при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе на выполнение делегированных полномочий.
Властными полномочиями в соответствии с Конституцией и законами Украины наделены государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные и служебные лица, однако все их деяния, нарушающие права, свободы и интересы физических и юридических лиц, относящихся к компетенции административных судов.

Если говорить об осуществлении властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе на выполнение делегированных полномочий, то это следует понимать как реализацию любых властных полномочий в пределах компетенции (деятельности) органов государственной власти или органов местного самоуправления, не относящиеся к полномочиям, связанных с принятием законов и осуществлением правосудия, а потому по своему содержанию термин «субъект властных полномочий», предусмотренный КАС, употребляется в узком смысле, ведь властными полномочиями парламента есть полномочия принимать законы, а судом - осуществлять правосудие.
Понятие «субъект властных полномочий», указанное в КАС, является общим и применяется в законодательстве с целью избежания перечня таких субъектов, который не может быть исчерпывающим, однако следует с учетом задач административного судопроизводства определить хотя бы общий перечень таких субъектов , действия которых может быть обжаловано в административные суды.
а) Органы государственной власти как субъекты властных полномочий.
Согласно ст. 6 Конституции государственная власть осуществляется на принципах ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а ст. 7 Основные Закона устанавливает, что в Украине признается и гарантируется местное самоуправление.
Единственным органом законодательной власти в Украине является парламент - Верховная Рада Украины. Согласно Конституции (ст. 91) Верховная Рада Украины принимает законы, постановления и другие акты большинством от ее конституционного состава.
Решение вопросов о соответствии законов и других правовых актов Конституции осуществляется Конституционным Судом Украины по обращениям Президента Украины, не менее 45 народных депутатов Украины, Верховного Суда Украины, Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, Центральной избирательной комиссии, Верховной Рады Автономной Республики Крым.
Вопрос об обжаловании решений, действий или бездеятельности должностных или служебных лиц органа законодательной власти (как органа государственной власти), в данном случае - председателя Верховной Рады Украины, его заместителей, председателей Комитетов, указанным Кодексом четко не урегулирован.
Исполнительную власть Конституция разделяет по критерию организационно-правового уровня на высшие, центральные, местные органы власти.
Высшим органом системы органов исполнительной власти является Кабинет Министров Украины, который обеспечивает государственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины, осуществление внутренней и внешней политики государства, исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины. Статус Кабинета Министров Украины как высшего органа исполнительной власти подтверждается п. 9 ч. 1 ст. 116 Конституции, согласно которому Кабинет Министров Украины направляет и координирует работу министерств, других органов исполнительной власти.

Общая численность членов Кабинета Министров Украины, согласно Закону Украины «О Кабинете Министров Украины», устанавливается Верховной Радой Украины. Кабинет Министров Украины создает, реорганизует и ликвидирует министерства и другие центральные органы исполнительной власти в соответствии с законом в пределах средств, предусмотренных в Государственном бюджете Украины на содержание органов исполнительной власти, утверждает положение об отмеченных органах.
В пределах своей компетенции Кабинет Министров Украины издает постановления и распоряжения, которые подписываются Премьер-министром Украины.
Акты Кабинета Министров Украины могут быть отменены Президентом Украины, а отдельные их положения или в полном объеме - могут быть признаны Конституционным Судом Украины неконституционными. А в случае, если акты Кабинета Министров Украины или отдельные их положения нарушают права, свободы и интересы физических лиц, права и интересы юридических лиц, они могут быть обжалованы в судах в порядке административного судопроизводства.
К центральным органам исполнительной власти относятся министерства, государственные комитеты, центральные органы исполнительной власти со специальным статусом, которые непосредственно подчинены Кабинету Министров Украины. В Конституции неоднократно употребляется термин «министерства и другие центральные органы исполнительной власти», что дает основания для определения министерства как основного вида центральных органов исполнительной власти. Перечень других центральных органов исполнительной власти Конституция не содержит.
До принятия Закона «О Кабинете Министров Украины» систему и структуру центральных органов исполнительной власти определяли Указы Президента Украины от 15 декабря 1999 ? 1572 «О системе центральных органов исполнительной власти» и от 15 декабря 1999 ? 1573 «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти ».
Претворение в жизнь политики Правительства осуществляется соответствующими министерствами в порученных им сферах. Возглавляет министерство министр, который непосредственно участвует в формировании и реализации государственной политики в стране в определенных сферах государственного управления, координирует деятельность других органов исполнительной власти по вопросам, отнесенным к их ведению. Министры назначают и освобождают от должности работников возглавляемых ими министерств, руководителей, заместителей руководителей подведомственных им органов и организаций.
Отдельные министры имеют право осуществлять функции Кабинета Министров Украины относительно направления и координации деятельности других центральных органов исполнительной власти. Такими полномочиями наделены министры экономики и по вопросам европейской интеграции, труда и социальной политики, транспорта, финансов, юстиции.
Министерства в рамках своих полномочий издают нормативно правовые акты в виде приказов министра. Приказы министра относительно назначения на должности и освобождения от должности, привлечении к дисциплинарной ответственности работников министерства или подведомственных ему органов и организаций (приказы, связанные с прохождением публичной службы), а также приказом, действия или бездействие должностных лиц министерства, которые нарушают права, свободы и интересы физических лиц, права и интересы юридических лиц могут быть обжалованы в судах в порядке административного судопроизводства.
К центральным органам исполнительной власти, которые призваны способствовать министерствам и Правительству в реализации их политики путем выполнения функций государственного управления функционального характера, относятся государственные комитеты (государственные службы). Таких комитетов (служб) насчитывается 24, включая семь органов, статус которых приравнивается к государственного комитета, а именно: Высшая аттестационная комиссия Украины, Национальное космическое агентство Украины, Пенсионный фонд Украины, Главное контрольно-ревизионное управление Украины, Государственное казначейство Украины, Государственная служба автомобильных дорог Украины, Государственная туристическая администрация Украины.
Государственные комитеты имеют межведомственный или надотраслевой характер. Координирует их деятельность Кабинет Министров Украины через соответствующих министров. В своих полномочий они выдают общеобязательные нормативно-правовые акты, которые могут быть обжалованы в порядке административного судопроизводства, а также могут быть обжалованы действия или бездействие должностных лиц госкомитета, нарушающих права, свободы и интересы физических лиц, права и интересы юридических лиц , в судах в порядке административного судопроизводства.
К центральным органам исполнительной власти со специальным статусом относятся органы, которые имеют особые задачи и полномочия, определенные Конституцией и законодательством Украины. Такими органами являются: Анти-монопольный комитет, Государственная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку, Государственная налоговая администрация Украины, Государственная судебная администрация Украины, Служба безопасности Украины, Фонд государственного имущества Украины, Администрация Государственной пограничной службы Украины и др. Сейчас в Украине насчитывается 19 центральных органов исполнительной власти со специальным статусом.
Кабинет Министров Украины согласно Закону «О Кабинете Министров Украины» может образовывать правительственные органы государственного управления (департаменты, службы, инспекции). К полномочиям этих органов относятся вопросы управления отдельными подотраслями или сферами деятельности, контрольно-надзорные функции, регулятивные и разрешительно-регистрационные функции относительно физических и юридических лиц. Таких органов действует более 30.
Действия указанных органов государственной власти, их должностных и служебных лиц, нарушающих права, свободы и интересы физических лиц, права и интересы юридических лиц, могут быть обжалованы в судах в порядке административного судопроизводства.
В местные органы исполнительной власти относятся областные, районные, Киевская и Севастопольская городские государственные администрации, а также местные (территориальные) органы центральных органов исполнительной власти. Согласно ст. 118 Конституции возглавляет местную государственную администрацию председатель, который назначается Президентом Украины по представлению Премьер-министра Украины. Председатель также несет ответственность за выполнение делегированных полномочий местного самоуправления (областными, районными советами) в объемах и пределах, предусмотренных Законом «О местном самоуправлении в Украине».

Согласно Закону «О местных государственных администрациях» на выполнение актов Президента Украины, Кабинета Министров Украины, министерств и других центральных органов исполнительной власти, собственных и делегированных полномочий глава местной государственной администрации в пределах своих полномочий издает распоряжения, а руководители самостоятельных отделов, управлений - приказы .
Распоряжения глав местных государственных администраций, противоречащие Конституции и законам Украины, другим актам законодательства Украины, могут быть отменены Президентом Украины, Кабинетом Министров Украины или председателем местной государственной администрации высшего уровня, а также могут быть обжалованы в суд в порядке административного судопроизводства.
Областной или районный совет может выразить недоверие председателю соответствующей местной государственной администрации и если за недоверие высказались две трети депутатов от состава соответствующего совета Президент Украины принимает решение об отставке председателя местной государственной администрации. Такое решение может быть обжаловано в административный суд.
По организационной структуре в местные государственные администрации входят управления, отделы и другие структурные подразделения, перечень которых утвержден постановлением Кабинета Министров Украины от 18 мая 2000 ? 821 «Об упорядочении структуры местных государственных администраций». Управления, отделы и другие структурные подразделения местных администраций осуществляют отраслевые полномочия по управлению в области бюджета, финансов и учета, управления имуществом, приватизацией и т.д. Для реализации этих полномочий местных государственных администрациях (председателя) имеют право давать обязательные для исполнения предписания руководителям предприятий и учреждений, которые могут быть обжалованы в судебном порядке в случае нарушения прав и интересов этих предприятий или учреждений.
Управления, отделы и другие структурные подразделения местных администраций по горизонтали подчинены и подотчетны председателю соответствующей государственной администрации, а по вертикали - органам исполнительной власти высшего уровня (для управлений, отделов областной государственной администрации) - соответствующим управлениям, отделам и другим структурным подразделениям облгосадминистрации ( для отделов других структурных подразделений районных государственных администраций).
К субъектам властных полномочий, полномочия которых распространяются на всю территорию Украины, решения, действия или бездействие которых могут быть обжалованы в порядке административного судопроизводства, относятся Национальный банк Украины, Центральная избирательная комиссия.
Национальный банк Украины выдает нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения органами государственной власти, местного самоуправления, банков, предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности, а также для физических лиц и могут быть обжалованы в порядке административного судопроизводства.

Центральная избирательная комиссия является постоянно действующим, независимым, коллегиальным государственным органом, обеспечивающим организацию подготовки и проведения выборов Президента Украины, народных депутатов Украины, а также всеукраинских референдумов. Решение Центральной избирательной комиссии подлежат обязательному исполнению органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями.
Порядок обжалования решений Центральной избирательной комиссии, действия или бездействия председателя или членов избирательной комиссии определяется избирательным законодательством и КАС.
По направленности своих функций и полномочий к субъектам властных полномочий можно отнести Счетную палату, Уполномоченному Верховной Рады Украины по правам человека, Совет национальной безопасности и обороны Украины, зарубежные дипломатические или консульские представительства. Решения, действия или бездействие этих органов могут быть обжалованы в порядке административного судопроизводства.
б) Органы местного самоуправления как субъекты властных полномочий.
Согласно Закону «О местном самоуправлении в Украине» в органы местного самоуправления относятся: советы - представительные органы местного самоуправления (сельские, поселковые, городские, районные, областные и их постоянные комиссии, образованные для осуществления контроля за выполнением решений совета и его исполнительных органов) ; исполнительные органы (исполнительные комитеты, отделы, управления) сельских, поселковых, городских советов; сельские, поселковые, городские головы. Статья 5 Закона «О местном самоуправлении в Украине» определяет систему местного самоуправления, к которой относит и органы самоорганизации населения. Закон Украины от 11 июля 2001 «Об органах самоорганизации населения» определяет формы участия членов территориальных громад сел, поселков, районов в городах в решении отдельных вопросов местного самоуправления.
Создание органа самоорганизации населения по территориальному признаку и распространение его компетенции на территории, определяется решением совета, дал разрешение на создание, определяет и название органа самоорганизации населения, а именно: сельский, поселковый комитет; домовой, уличный, квартальный комитет; комитет микрорайона; комитет района в городе.
Собственные полномочия органа самоорганизации населения определены в ст. 14 Закона «Об органах самоорганизации населения», однако перечень полномочий, делегированных соответствующими советами органа самоорганизации населения, на законодательном уровне не определен, что вызывает определенные трудности относительно применения Закона в этой части. При этом необходимо иметь в виду требования ч. 2 ст. 15 этого Закона, которая предусматривает ограничение относительно делегирования соответствующими советами отдельных полномочий органам самоорганизации населения. Не могут быть делегированы органа самоорганизации населения полномочия, отнесенные ст. 26 Закона «О местном самоуправлении в Украине» к исключительной компетенции советов, а это - почти 53 вида полномочий.

На выполнение большинства своих полномочий орган самоорганизации населения может принимать решения организационно-распорядительного характера.
Решение органа самоорганизации населения, которые не отвечают действующему законодательству или приняты по вопросам, не отнесенным к его полномочиям, останавливаются соответствующим сельским, поселковым, городским, районным в городе (в случае ее создания) советом с одновременным обращением в суд об отмене такого решения, а решения, действия или бездействие органа самоорганизации населения и их членов могут быть обжалованы в соответствующий совет или в суд. Контроль за законностью принятых решений органом самоорганизации населения может осуществлять совет, который создала орган самоорганизации населения.
Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции издают решения или распоряжения. Они несут ответственность за действия или бездействие в пределах собственного или делегированной компетенции. Решения совета, исполнительного комитета соответствующего совета, распоряжения сельского, поселкового, городского головы, приказы руководителей отделов и управлений, а также действия или бездействия председателя областного, районного совета, сельского, поселкового, городского головы в случае нарушения прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц могут быть обжалованы в суд в порядке административного судопроизводства.
в) Должностные и служебные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления как субъекты властных полномочий.
Определение термина «должностное лицо» содержится в законах «О государственной службе» и «О службе в органах местного самоуправления».
Должностными лицами в соответствии с Законом «О государственной службе» считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или иными нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций.
Статьей 2 Закона «О службе в органах местного самоуправления» определено, что должностным лицом местного самоуправления является лицо, которое работает в органах местного самоуправления, имеет соответствующие должностные полномочия относительно осуществления организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций и получает заработную плату за счет местного бюджета .
Таким образом, определяющим критерием принадлежности к категории должностных лиц является осуществление организационно-распорядительных и консультатив-но-совещательных функций, результатом осуществления которых может быть как совершение определенных действий, так и бездействие. Для реализации указанных функций должностные лица наделены правом в пределах предоставленных им полномочий принимать решения, обязательные для физических и юридических лиц, в том числе тех, которые им не подчинены.
Необходимо учитывать, что статус должностных лиц органов государственной власти определен Законом «О государственной службе» и специальными законами о государственных органах, а должностных лиц органов местного самоуправления - законами «О статусе депутатов местных советов», «О местном самоуправлении в Украине», «О службе в органах местного самоуправления» и др.

Должностное лицо постоянно или временно осуществляет функции представителя органа государственной власти или органа местного самоуправления, или занимает в этих органах должность, связанную с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей. В законодательстве Украины и деловой практике термин «должностное лицо» довольно часто идентифицируется с термином «должностное лицо». В Конституции (статьи 40, 42, 55, 56), Законе «О государственной службе» и в некоторых других правовых актах употребляются как разнопорядковые.
Должностное лицо всегда наделена определенным объемом полномочий и в их пределах имеет право совершать действия, которые порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения (например, право найма и увольнения работников, применения административных или дисциплинарных взысканий и др.) Должностные лица могут применять к исполнителям мероприятия организационного или воспитательного характера, а в необходимых случаях - и принуждения, имеют право осуществлять контроль или надзор за исполнением и соблюдением ими законов и других правовых актов.
Решения, действия или бездеятельность должностных и служебных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, приняты (совершены) с нарушением прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц, могут быть обжалованы в порядке административного судопроизводства.