Особенности проведения в делах относительно обжалования нормативно-правовых актов

Ответчики и предмет спора
Положениями пунктов 1 и 2 ч. 1 ст. 171 КАС определено возможный круг ответчиков и предмет административного спора, в частности:
- Верховная Рада Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины, Верховная Рада Автономной Республики Крым - по делам о законности (кроме конституционности) нормативно-правовых актов этих органов;
- Министерства, другие центральные органы исполнительной власти, Совет министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации, органы местного самоуправления, другие субъекты властных полномочий - по делам о законности и соответствия правовым актам высшей юридической силы нормативно-правовых актов этих органов.

Понятие законности нормативно-правовых актов необходимо понимать не только как их соответствие закону, но и как соответствие международному договору, согласие на обязательность которого предоставлено Верховной Радой Украины.

Особого внимания потребует аспект выяснения надлежащего предмета спора при рассмотрении административных дел в порядке п. 1 ч. 1 ст. 171 КАС, а именно: оспаривается законность НПА, входящей в компетенцию административного суда; или предметом спора является конституционность НПА соответствующих субъектов, исследования которой является исключительным полномочием Конституционного Суда Украины. При решении этого вопроса целесообразно учитывать правовую позицию Конституционного Суда Украины, которая сформулирована в решении от 27 марта 2002 по итогам рассмотрения дела относительно актов об избрании / назначении судей на должности и об освобождении их от должностей. В этом решении указано, что по обращению субъекта права на конституционное представление акты Верховной Рады Украины и Президента Украины об избрании / назначении судей на должности и об освобождении их от должностей подлежат рассмотрению Конституционным Судом Украины на соответствие Конституции (конституционности) по их юридическому содержанию и по соблюдению установленной Основным Законом Украины процедуры их рассмотрения, принятия или вступления их в силу (наличие конституционных полномочий, конституционных условий, оснований избрании / назначении на должность, освобождение от должности и т.п.).
Нужно также учесть позицию Конституционного Суда Украины, которая представлена ??в решении от 7 мая 2002 по делу о подведомственности актов о назначении или увольнении должностных лиц. В частности, в нем указывается, что постановления парламента, указы и распоряжения Президента Украины являются подзаконными актами, т.е. такими, которые принимаются на основе и во исполнение Конституции и законов и должны отвечать им. Поэтому эти акты могут проверяться на соответствие не только Конституции, но и законам Украины. При этом проверка законности указанных актов является функцией судов общей юрисдикции. Несмотря на то обстоятельство, что приведенный вывод Конституционного Суда Украины непосредственно касается правовых актов Президента и Верховной Рады Украины индивидуального действия, сформулированная правовая позиция в равной мере может быть принято во внимание при рассмотрении споров по обжалованию НПА главы государства и парламента.
Следовательно, с учетом приведенных выше правовых позиций Конституционного Суда Украины проверка административными судами НПА на предмет его законности и соответствия правовому акту высшей юридической силы должно осуществляться так же по юридическому содержанию НПА и относительно установленной законом (правовой акт высшей юридической силы) процедуры рассмотрения, принятия / принятия, вступления в силу НПА, в том числе: наличием полномочий ответчика на принятие / принятия НПА, установленных Конституцией, законом Украины или пидзакон-ным актом; условиями и основаниями принятия / принятия НПА.
При рассмотрении административных дел относительно обжалования НПА целесообразно учитывать также правовые позиции Конституционного Суда Украины, сформулированных в некоторых решениях этого органа и касающиеся исследования всего комплекса аспектов нормотворческой деятельности Верховной Рады Украины. Представлены позиции могут быть эффективно приные в процессе решения судом спора относительно обжалования НПА, принимаемых, прежде всего, коллегиальными органами, а также с целью надлежащего определения предмета соответствующего спора. В частности, следует учитывать такие решения единственного органа конституционной юрисдикции: а) от 3 октября 1997 по делу о вступлении в силу Конституции Украины, б) от 7 июля 1998 по делу о порядке голосования и повторного рассмотрения законов Верховной Радой Украины, в) от 3 декабря 1998 по делу об образовании фракций в Верховной Раде Украины; г) от 12 июля 2000 по делу о ратификации Хартии о языках; д) от 14 октября 2003 по делу о направлении запроса к Президенту Украины.

Обобщая сформулированные в этих решениях правовые позиции и допуская их определенную экстраполяцию по аспекту принятия НПА другим коллегиальным органом1, можно сделать следующие выводы:
- Конкретная сфера общественных отношений не может быть урегулирована однопредметными НПА одинаковой силы, которые по содержанию противоречат друг другу.
- Постановлением, решением, распоряжением есть форма НПА, который принимается определенным коллегиальным органом - субъектом властных полномочий в соответствии с процедурой, установленной законом или иным НПА. Изменения в НПА вносятся соответствующими НПА одного уровня правовой регламентации и по установленной процедуре их рассмотрения, принятия и вступления в силу.
- Термины «постановление», «решения», «распоряжение» употребляются в значении юридически целостных и структурно завершенных НПА, принимаемых коллегиальным органом - субъектом властных полномочий в соответствии с его полномочиями.
- Голосование в коллегиальном органе является действием, которому на его заседании завершается обсуждение проектов НПА и принимаются решения этого органа. Вместе решению органа также отклоняются проекты НПА, их отдельные части и поправки к ним после обсуждения, а НПА, которые во время голосования были поддержаны установленной большинством голосов от состава коллегиального органа, то есть - на коллегиальной основе, считаются принятыми.
- Кроме термина «решение» в законодательстве употребляются термины «постановления», «распоряжение», под которыми следует понимать документы коллегиальных органов - субъектов властных полномочий, в которых закрепляется их волеизъявление по вопросам компетенции этих органов.
- Соответствующий НПА должен быть подписан и обнародован по установленной процедуре.
Приведенные выводы позволяют четко осознать, почему законодатель в нормах ст. 171 КАС указывает именно на специальный предмет спора - НПА. В этой категории дел предмет спора охватывает как действия соответствующего субъекта властных полномочий (обсуждение проекта НПА, голосование за его принятие, подписание, опубликование и т.д.), так и решения такого субъекта - результаты его волеизъявления, которые приобретают официальный характер путем принятия НПА.
С учетом позиции Конституционного Суда Украины относительно соотношения юридических категорий «решения» / «акты» как «содержание» / «форма», при рассмотрении споров по обжалованию НПА, принимаемых органами местного самоуправления, обязательно должен быть учтен предписание ч. 2 ст . 144 Конституции: решение органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины приостанавливаются в установленном законом порядке с одновременным обращением в суд. Таким образом, при рассмотрении дела об обжаловании НПА, принятый таким органом, административный суд уполномочен проверить оспариваемый акт на соответствие как Конституции, так и законам Украины. То есть указанная норма Основного Закона государства фактически наделяет административный суд полномочиями осуществлять контроль конституционности НПА органов местного самоуправления. Подобное положение также предусмотрено ч. 10 ст. 60 Закона «О местном самоуправлении в Украине», из которой следует, что акты органов и должностных лиц местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины признаются незаконными в судебном порядке.
Эта позиция полностью согласуется с положением п. 2 ч. 1 ст. 171 КАС, согласно которому оспариваемый НПА проверяется, в том числе, на соответствие «правовым актам высшей юридической силы».