|
Введение административной юстиции в Украине
Развитие демократических институтов в Украине обусловливает необходимость дальнейшего совершенствования судебной системы, повышение роли судов в обеспечении защиты прав и законных интересов граждан. В государстве, которое стремится стать правовым, суд обязан быть авторитетным, властным, самостоятельным, подлинно независимым. Люди хотят видеть в нем не бюрократическую учреждение, медленную при рассмотрении дел и быструю на расправу, а реального и надежного защитника их прав и интересов, независимого от того, какую бы высокую должность не занимал нарушитель и какие бы влиятельные связи не пустил он в ход. Реализация конституционных норм, гарантирующих право каждому на судебную защиту его прав и свобод, требует создания адекватных правовых институтов. Эта задача имеет особую актуальность в современных условиях жизни украинского общества, поскольку деятельность органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц еще не в полной мере отвечает конституционным требованиям.
Правовая обусловленность и значение введение административной юстиции
Создание активного правозащитного органа, который обеспечивал бы надлежащую судебную защиту прав и свобод граждан в сфере их взаимоотношений с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, играет очень важную роль в демократизации общественных отношений в нашей стране, в формировании правового государства и достижении приоритетов, провозглашенных в Конституции Украины.
На сегодняшний день действующее законодательство, регулирующее производство в сфере судебной защиты прав и свобод граждан, является недостаточным для надлежащего решения данной задачи, а также содержит нормы, вытекающие из административно-правовых отношений и регламентирующих разрешение споров публично-правового характера. Судопроизводство по публично-правовых отношений имеет по сравнению с гражданским процессом, определенные особенности, требующие отдельного правового регулирования. Кроме того, специфика рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений, вызывает необходимость новых организационно-правовых форм и особой судейской квалификации в этой сфере. Поэтому значение внедрения в Украине такого правозащитного инструмента, как административная юстиция нельзя преуменьшать.
Правовой базой для внедрения административной юстиции в Украине есть Конституция. В демократическом правовом государстве административная юстиция является механизмом судебной защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц в случае их нарушения решениями, действиями или бездеятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностными или служебными лицами (ч. 2 статьи 55 Конституции).
Создание специализированных судов, в том числе и административной юстиции, предусмотрено статьями 126, 127 Конституции.
Ст. 77-78
Правовая обусловленность внедрения административного юстиции заключалась в:
- Предоставлении гражданам возможности реализовать свое право на обжалование действий или бездействия органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц;
- Необходимость создания действенного правового механизма защиты прав и свобод граждан;
- Необходимость создания специальных юрисдикционных органов - административных судов для рассмотрения и решения административных споров, как формы судебной защиты прав и свобод граждан;
- Необходимость приведения судебной системы Украины с требованиями международных правовых стандартов;
- Необходимость введения механизма судебного контороля за правомерностью актов органов исполнительной власти и местного самоуправления;
- Наличия специфики рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений, которая предопределяла создание новых организационно-правовых форм судебной защиты прав и свобод граждан.
Таким образом, граждане, как субъекты правоотношений, возникающих в сфере административной юстиции, приобретают возможность реализовать в них свое конституционное право на защиту в судебном порядке от неправомерных действий (бездействия) органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.
Институт административной юстиции является важным и неотъемлемым атрибутом правового государства, непосредственной целью которой является обеспечение вер-ховентства права и приоритета прав и свобод гражданина.
Теоретические аспекты становления административной юстиции в Украине
За время более чем 200-летнего существования административная юстиция претерпела существенных организационных изменений. Однако теоретические концепции, которые стали основой ее возникновения, остались неизменными.
В научных трудах ученых России и Украины по этим вопросам особое внимание уделяется определению понятия института административной юстиции, в котором одни авторы видят судебно-контрольный инструмент государства, обеспечивающего законность в государственном управлении, а другие - относят этот институт в правозащитный механизма государства, при этом не отклоняя возможности определенного контроля в сфере публичного управления органами административной юстиции.
Однако в большинстве случаев исследования института административной юстиции носит эпизодический характер в форме отдельных научных статей, содержание и структура которых не позволяет комплексно охватить теоретическую проблематику, связанную с указанным институтом. Кроме того, зачастую цель этих исследований состоит во внесении предложений по организационной модели административной юстиции Украины или демонстрации зарубежного административно-юстиционных опыта.
Полемике вокруг термина «административная юстиция» и разным толкованием относительно содержания, сущности и формы существования административной юстиции уже более ста лет. Вместе появление исследований по этой проблематике в Украине также не полностью отражает ход законопроектных работ по процессуального, в первую очередь, обеспечение деятельности органов административной юстиции. Тем более острой возникает необходимость научно-теоретического обоснования введения административной юстиции в Украине и целесообразность определения основных теоретических черт данного правового явления.
Так, за «Юридическим энциклопедическим словарем» юстиция (лат. Justitia - справедливость, законность, от jus - право) - термин, означающий всю совокупность судебных учреждений, их деятельность по осуществлению правосудия, а также судебное ведомство.
«Новый толковый словарь украинского языка» дает следующее определение понятия «юстиция» - это «суд, судебная деятельность государства; правосудия; совокупность государственных органов, занимающихся судопроизводством».
Приведенные выше общие понятия юстиции дают возможность подойти к определению родового понятия административной юстиции.
Понятие и характеристика содержания административной юстиции являются вопросами, вокруг которых возникло много противоречий в научных трудах российских и украинских теоретиков, увидевших свет на протяжении ХХ века.
В России идея административной юстиции получила свое теоретическое основание конце XIX в. Особенность достаточно стремительного роста теоретических исследований в трудах таких ученых, как М.М. Коркунов, С.А. Кофт, А.И. Елистратов, М.Д. Загряцков, И.Т. Тарасов и других, заключается в отрыве этих исследований от их соответствующего практического применения, поэтому в них теоретическое определение характерных черт и содержания административной юстиции разворачивалось вместе с обращением к зарубежному опыту. Однако, несмотря на прогрессивность и мощность научной мысли, определения административной юстиции в юридической литературе российскими учеными осуществлено не было.
В частности, одно из наиболее широких трактовок понятия административной юстиции было связано с вопросом о средствах определения законности или незаконности деятельности администрации. При этом, как правило, авторами имелось в виду, что право решения этих вопросов может быть предоставлено: 1) административным органам, 2) обычным судебным органам, 3) особым административным судам, которые не зависят ни от администрации, ни от обычных судив2.
Вместе с тем, по нашему мнению, такое определение административной юстиции как средства обеспечения законности было слишком общим, поэтому оно не в состоянии охватить характерные составляющие ее содержания.
Характерной чертой российских теоретических исследований по этой проблематике было определение такого элемента административной юстиции, как обжалование действий администрации. Именно с этим социально-правовым явлением тесно связаны теоретические разработки по содержанию и значение административной юстиции.
М.М. Коркунов отмечал: «Административно-судебная дело существует во всех случаях, когда дело касается правомерности действий администрации и именно - о предоставлении, признание, лишение или осуществления какого права, не предоставлено на усмотрение администрации »1. В своих трудах российский исследователь не использовал универсальных обобщений относительно содержания термина «административная юстиция».
Анализируя прежде французский и немецкий теории, он не давал особой характеристики составляющим этого института, однако из его высказываний можно сделать вывод о признании им тождества административной юстиции и административных судов. М.М. Коркунов настаивал на том, что необходимость существования административных судов обусловливается именно спецификой административного иска, который не отождествлялся с жалобой, поданной в административном порядке.
Профессор А.И. Елистратов прямо указывал, что «под именем административной юстиции необходимо понимать институт судебного обжалования актов управления. Право административного иска является правом гражданина на судебную защиту в случае нарушения его публичной правомочия »2.
В условиях монархического режима в России, несмотря на быстрый темп и высокое качество научного обоснования необходимости внедрения административной юстиции, на практике имели место лишь незначительные проявления этого института. Относительно небольшое количество административно-правовых споров (налоговые дела, дела об отмене незаконного задержания, о нарушениях полицейских постановлений и некоторые другие) рассматривались специальными административными органами.
К органам, имели полномочия по контролю за законностью управления путем рассмотрения жалоб, относили землеустроительные комиссии, фабричные инспекции и различные губернские присутности3.
Вышеприведенный пример и зарубежный опыт (прежде всего Франции) позволил некоторым ученым связать административную юстицию с особыми квазисудебным административными учреждениями. Однако существовал и противоположный взгляд на необходимые признаки административной юстиции: административные споры и специализированные административные суды.
В советские времена развитие научной мысли о понятии и содержании административной юстиции был поставлен в определенные идеологические рамки, что придало поляризации взглядам на этот институт и, самое главное, на необходимость его существования в советской правовой системе. Однако отметим, что это не помешало возникновению качественно новых взглядов на содержание этого правового явления и развития теоретических представлений о нем.
Ведущее место в исследованиях административной юстиции первых лет советской власти занимал институт жалобы, а в некоторых работах он остался первоочередной признаком исследуемого института.
Так, М.Д. Загряцков в работе «Административная юстиция и право жалобы» указывал на то, что административная юстиция необходима потому, что действия должностных лиц, управленческого аппарата совмещают в себе специфические элементы, которые не охватываются ни уголовной, ни гражданской юстицией. Под административной юстицией он понимал «особый порядок рассмотрения жалоб на Незакономерные административные акты с участием лица, жалуется как сторона, имеющая своим следствием отмену или исправление актов». Автор высказал мнение, что в Положении о местных отделениях Центрального бюро жалоб и заявлений от 24 мая 1919 содержались правовые нормы, которые законодательно оказывали деятельности этих органов определенные административно-юстиционных черты. К таким нормам он относил нормы, которые закрепляли порядок обжалования, т.е. такие, которые закрепляли порядок обращения с жалобой, проверки изложенных в жалобе фактов, и коллегиальное рассмотрение и принятие решений по жалобе, принятие мер по охране прав и интересов заявителя.
Поддерживая, таким образом, закрепление в законодательном порядке административного судебного процесса и необходимость развития органов административной юстиции, М.Д. Загряцков отмечал, что «всюду, где жалобщик является стороной, мы констатируем наличие административной юстиции». Однако в дальнейшем он отметил: «... В Англии не было административной юстиции в полном смысле слова, пока спорные административные дела подлежали ведению общих судов».
А.И. Елистратов, оставшись на разработанной им теоретической основе, указывал на невозможность существования административной юстиции вне права обжалования актов управления, конкретизировав лишь, что это касается именно судебного обжалования. Он указывал, что административную юстицию нельзя смешивать со случаями, когда сама администрация выступает «судьей» в управленческих делах, рассматривая жалобы на подчиненных должностных лиц, выдавших акты управления, нарушающих субъективные права граждан. Такая позиция обосновывалась тем, что административная юстиция является публичной гарантией обжалования актов управления и этим она отличается от контроля управленческого. Более того, он отстаивал мысль о необходимости создания независимой системы административных судов во главе с Верховным административным судом, которому были бы предоставлены права отменять незаконные акты органов управления.
Подобного мнения об административной юстиции придерживался В.Л. Кобалевский. Он понимал ее как особый вид судебной деятельности, направленной на защиту публичных субъективных прав и интересов граждан путем отмены, а в определенных случаях изменения неправомерных актов управления. Характерным признаком при этом признавался административный иск.
Помимо указанных теоретических разработок, существовали и категорически-нигилистические высказывания о необходимости существования института административной юстиции в советском праве. Откровенно идеологической была точка зрения о буржуазность природы любой административной юстиции и ее непригодность в условиях советского государства, учитывая отсутствие конфликтов между гражданами и органами управления и потребности в сдерживании действий госаппарата.
Однако с конца 50-х - начале 60-х годов ХХ в. подход к проблеме административной юстиции стал более рациональным и менее негативно категоричным, что стало следствием сосредоточения внимания на проблематике, связанной с защитой субъективных прав граждан и выдвижение различных предложений по усилению роли судебных органов (при этом не уменьшая роли административно-ведомственного защиты) в решении административно-правовых споров.
В современном украинском научном истолковании административной юстиции охватываются преимущественно организационный и процессуальный аспекты существования и функционирования данного явления.
Так, В.С. Стефанюк в своих исследованиях рассматривает административную юстицию как систему судебных органов, контролирующих соблюдение законности в сфере государственного управления путем решения в административном процессуальном порядке публично-правовых споров, возникающих в связи с обращением физических или юридических лиц в органы государственного управления или их должностных или служебных лиц.
Данное понятие охватило также и функциональную сторону административной юстиции, хотя на первый план вышла не основная, хотя и важная, из функций - контроль. Еще в советское время признавалось, что советская административная юстиция как институт судебного контроля за законностью действий советских государственных органов, хотя и в ограниченном виде, существует. Предлагалось даже применить термин «судебный контроль за законностью действий органов государственного управления».
По нашему мнению, контроль должен быть подчинен основной задаче административной юстиции - защиты прав и свобод граждан, а поэтому он не является определяющим в правовом смысле института административной юстиции. Тем более, когда это касается обращений граждан, необходимо конкретизировать, что это должно быть обращение с жалобой (администра-но-юстиционных), которая, как мы видим, является одним из содержательных элементов административной юстиции и определяет инструментальную сторону этого административно-правового явления.
Отметим, что в украинской юридической литературе известно и другое толкование административной юстиции, которое связывает ее с обжалованием.
Так, В.М. Кампо указывает, что «административная юстиция - это вид правосудия, который осуществляется с целью рассмотрения жалоб граждан, их объединений, других юридических и физических лиц на незаконные действия (бездействие) органов исполнительной власти, их должностных лиц и некоторых других структур публичной власти, наносящих истцам материального и морального ущерба »1.
Реализуя свое право на обжалование, гражданин создает юридические основания рассмотрения и решения административного спора в рамках системы административной юстиции. Жалоба, таким образом, появляется в сфере публично-правовых отношений, является «юридически релевантной формой критики, которой граждане подвергают работу аппарата» 2 и имеет целью защиту и восстановление прав и свобод граждан.
Как уже отмечалось, на сегодня нет единого подхода к определению понятия административной юстиции. И.Б. Колиушко и Р.А. Куй-беда считают, что в литературе наметились три основные тенденции в понимании административной юстиции. Административная юстиция понимается как:
1) особый порядок разрешения административно-правовых споров судами и иными уполномоченными на то государственными органами3;
2) самостоятельная отрасль правосудия, целью которой является решение судами споров между гражданами и органами управления (т.е. административное судопроизводство);
3) не только особый вид судопроизводства, но и система специализированных судов или специальных судебных подразделений, осуществляющих административное судопроизводство;
Общим для определений является то, что административная юстиция везде рассматривается как особый порядок разрешения административных споров. Разница заключается в субъектах, которые уполномочены решать эти споры.
Согласно первому подходу к понятию административной юстиции включается рассмотрение публично-правовых споров не только судами, но и другими государственными органами. Очевидно, что этимологически при этом исходят из понимания латинского термина «юстиция» как справедливость. Иначе говоря, справедливость при решении споров в сфере управления может обеспечиваться не только судами, но и административными органами при рассмотрении жалоб граждан в сфере административной деятельности.
Второй подход более узкий - к понятию административной юстиции относят только судебный порядок разрешения публично-правовых споров, то есть административная юстиция является деятельностью исключительно судовою1. Здесь исходным моментом является понимание юстиции как правосудия, которое, согласно современной правовой доктриной, осуществляется только судами.
Третий подход заключается в том, что административной юстицией может называться не любое решение публично-правовых споров, а только то, что осуществляется специально созданными для этого судебными органами - то отдельными судами, то специализированными структурными подразделениями общих судов. Учитывая это обязательным признаком административной юстиции является наличие в системе правосудия административных судов или административных палат в структуре судов общей юрисдикции.
Следовательно, термин «административная юстиция» недаром называют «внутренне противоречивым», так как он сочетает различные по своей сути явления - администрация (управленческая составляющая) и юстиция (судебная составляющая). Однако учитывая формально-логический взгляд на ее признаки, такая формулировка является справедливым и, исходя из вышеприведенных факторов, термин «административная юстиция» (буквально - «правосудие в сфере управления») имеет следующие характерные теоретические черты:
- Во-первых, общественные отношения, которые регулируются нормами правового института административной юстиции, основываются на конфликтных управленческих ситуациях, возникающих в сфере исполнительной власти или местного самоуправления между гражданами и соответствующими органами или должностными лицами;
- Во-вторых, административная юстиция является формой судебной защиты прав и свобод граждан, благодаря которой последние в состоянии реализовать свое право на судебное обжалование неправомерных действий или бездействия органов исполнительной власти, что влечет за собой возможность определенного вмешательства административной юстиции в процесс управления на различных его стадии с целью предотвращения или устранения проявлений нарушения законности;
- В-третьих, административная юстиция является гарантией реализации публичных прав (на судебную защиту и обжалование) и одновременно гарантией защиты всех остальных прав, независимо от их юридической природы - публичных и частных;
- В-четвертых, административная юстиция предполагает, что административные споры разрешаются в судебном порядке по правилам судебного административного процесса (административного судопроизводства) в отделенном от организационной структуры исполнительной власти органе - административном суде;
- В-пятых, административно-юстиционных защита почти всегда должен сопровождаться проверкой законности нормативного материала, который создает правовое обеспечение управленческой деятельности, что может привести к отмене или изменению соответствующего правового акта управления (нормативного или индивидуального);
- В-шестых, административная юстиция может способствовать решению управленческих задач и проблем путем предоставления квалифицированных консультаций по вопросам законности тех или иных управленческих решений, нормативных актов, а также о возможных нарушениях субъективных прав при выполнении указанных решений и права реализации;
- В-седьмых, объект административно-юстиционных рассмотрения - это результат управленческой деятельности, при этом объект правонарушения, рассматривается, имеет публично-правовой характер.
Итак, по нашему мнению, административная юстиция - это особая разновидность правосудия, предусматривающий деятельность административных судов по рассмотрению и решению административных споров, которые инициируются гражданами путем обжалования противоправных действий или бездействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и их должностных лиц в соответствии с правилами административного судопроизводства, установленных законом.
История становления административной юстиции в Украине
Украина давно пыталась ввести модель административной юстиции, подобную европейским образцам. Вспомним ст. 158 украинского Административного кодекса от 12 октября 1927, согласно которой важные меры по осуществлению распорядительных актов могли быть оспорены.
В 1977 г. Верховный Совет СССР принял Конституцию (Основной Закон) и объявила о введении ее в действие с 7 октября 1977 В ст. 58 Конституции СССР отмечалось, что граждане СССР имеют право обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов. Жалобы должны быть рассмотрены в порядке и сроки, установленные законом. Действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном законом порядке обжалованы в суд. Граждане СССР имеют право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей.
Украинская ССР, находясь в составе СССР, в 1978 г. приняла Конституцию УССР, где в ст. 56 предусмотрела такую же гарантию.
К воплощению в жизнь указанных гарантий прошло 10 лет и только 30 июня 1987, во времена перестройки, был принят Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан». Предметом судебного обжалования согласно этому Закону были действия служебных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, в результате которых граждане незаконно лишены возможности полно или частично осуществлять право, предоставленное ему законом или иным нормативным актом, либо на гражданина незаконно возложена какой долг.
Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» был изменен 20 ноября
1987 г. и введен в действие 1 января 1988 На основании этого Закона 25 апреля
1988 Гражданский процессуальный кодекс Украины был дополнен гл. 31-А. 2 ноября 1989 принят новый Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». Этим Законом были расширены предмет судебного обжалования и указано, подлежащих обжалованию действий органов государственного управления и должностных лиц, т.е. единоличные и коллегиальные действия.
Но все эти положения были только на бумаге. Отношение к теории разделения властей в бывшем Союзе ССР в основном было отрицательным. Считалось, что трудящиеся, которым принадлежит власть, не требуют ее разделения. Государственная власть едина, как единственная и правящая Коммунистическая партия СССР, а поэтому не надо противопоставлять законодательные органы исполнительной. Высшие государственные органы и органы местного самоуправления одновременно и вместе занимаются законодательной и управленческой деятельностью. Можно определить лишь разделение функций единой власти между отдельными его органами. Судебная функция - необходимый атрибут государственной власти - осуществляется судебными органами, которые руководствуются в своей деятельности политикой господствующей партии.
Развитие судебного контроля за законностью в сфере государственного управления в независимом Украинском государстве начиная с 1991 г. происходило путем постепенного расширения компетенции общих судов по разрешению индивидуальных административных жалоб. Дополнен 31 октября 1995 главой 31-А ГПК Украины установил, что предметом судебного обжалования, согласно ст. 2483, могут быть как коллегиальные, так и единоличные решения, действия или бездеятельность субъектов обжалования, акты как нормативного, так и индивидуального характера, в связи с которыми гражданин считает, что: нарушено или нарушаются его права и свободы; созданы или создаются препятствия для реализации им своих конституционных прав или свобод (или принятых мерах по их реализации недоступны), на него возложены обязанности, не предусмотренные законодательством, или предусмотренные без учета конкретных обстоятельств, при которых эти обязанности должны возлагаться, или они положены не уполномоченными на это лицом или органом; он привлечен к ответственности, не предусмотренной законом; к нему применено взыскание при отсутствии предусмотренных законом оснований или неправомочной должностным лицом (органом).
Конституция Украины, принятая 28 июня 1996, установила принципы разделения государственной власти Украины на законодательную, исполнительную и судебную. Основной Закон гарантирует широкую систему правовой защиты от любых действий или бездеятельности органов управления. В ст. 55 Конституции провозглашено: «Каждому гарантируется право на обжалование в суд решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц». В Основной Закон как одно из основных прав граждан были включены всеобъемлющую гарантию права обращаться в суд. В повседневной жизни эта конституционная гарантия осуществляется через систему судов и инстанций апелляционного и кассационного уровней.
В Украине, по мере осуществления изменений в экономике, социальной сфере, в государственных структурах, особенно в исполнительной звене, гражданин постепенно выдвигается на одно из первых мест среди субъектов административного права. Право граждан на судебную защиту своих прав и свобод, совершенных субъектами обжалования в сфере управленческой деятельности, предусмотренное целым рядом законов Украины, перечень которых может занять много времени.
В частности, по ст. 22 Закона «О статусе ветеранов войны, гарантиях их социальной защиты» гражданин может обжаловать в суде решения предприятий, учреждений и организаций, предоставляющих льготы ветеранам войны и лицам, на которых распространяется этот закон, по вопросам предоставления льгот.
Статья 49 Закона «Об основных мероприятиях социальной защиты ветеранов труда и других граждан преклонного возраста в Украине» предусматривает право на обжалование в суде решений, действий и бездеятельности органов государственной власти, юридических и должностных лиц, которыми нарушаются права, свободы и законные интересы граждан преклонного возраста .
Статья 11 Закона «О беженцах» устанавливает, что решения органов миграционной службы Министерства Украины по делам национальностей и миграции о лишении статуса беженца может быть обжаловано в недельный срок с указанным выше Министерства или в суд.
Закон «О связи» предусматривает право граждан на обжалование в суд отказа в предоставлении услуг местных сетей телефонной связи.
Этот перечень не является исчерпывающим. Анализ судебной практики показывает, что чаще всего граждане обращаются в суд за защитой своих прав и свобод, определенных именно в этих законах.
Значительный объем нормативного материала, изменения в законодательстве, которым к компетенции суда было отнесено рассмотрение всех дел данной категории, разнобой в практике разрешения их судами, отсутствие соответствующих руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда Украины обусловили принятие им 3 декабря 1997 постановлением ? 13 « О практике рассмотрения судами дел по жалобам на решения, действия или бездеятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических, должностных и служебных лиц в сфере управленческой деятельности, нарушающих права и свободы граждан »
Однако юрисдикционный контроль за деятельностью аппарата управления осуществляется довольно робко, несмотря на то, что этот аппарат постоянно расширяет влияние на сферы экономической и социальной жизни.
Итак, из вышеприведенного материала можно сделать вывод о том, что Украина вплотную приблизилась к созданию полноценной модели административной юстиции.
Два обстоятельства обусловливают необходимость высокого уровня украинского права по защите прав и свобод граждан: особое подчеркивание принципов разделения властей и приоритета прав гражданина является реакцией на государственную тирании в годы расцвета первой фазы коммунизма. В 1980-е годы в Украине вступила в силу течение, которое требовало участия граждан в осуществлении государственной власти, чтобы обеспечить ее контроль и одновременно достичь широкого признания государственных решений.
Оба эти обстоятельства значительно повлияли на Основной Закон, прежде всего на его толкование Конституционным Судом Украины, которое, в свою очередь, влияло на правосознание как населения, так и субъектов государственной власти. Открываются реальные возможности для создания специализированных судов, в том числе и таких, которые наделены компетенцией рассматривать административные конфликты.
Введение административных судов
в рамках судебно-правовой реформы в Украине
В Украине происходит постепенная переоценка, переосмысление идейных ценностей и правовых положений, а также реформирование правовых отношений и институтов. Можно считать фактически определенными основные направления судебно-правовой реформы, которая должна обеспечить верховенство права и законности в такой важной сфере, как судебная власть. Для достижения этой цели необходимо не только усовершенствовать традиционные судебные функции - применение мер уголовного наказания лиц, совершивших преступления, и решения тех или иных имущественных споров. Нужно еще законодательно урегулировать полномочия суда по контролю за обеспечением взаимной ответственности государства и его граждан.
Важное значение в этой связи приобретает деятельность судов по защите прав граждан от нарушений их различными государственными органами и должностными лицами. Такая функция суда, как известно, называется административной юстиции.
Обсуждение вопросов о создании в Украине административных судов прошло стадию дискуссий вокруг их необходимости. Потребность в создании системы административных судов получила официальное признание: сначала на уровне концепции, впоследствии - на законодательном уровне.
Концепцией судебно-правовой реформы, утвержденной Верховной Радой в 1992 г. 2, было предусмотрено постепенное внедрение административнои юстиции: начиная от специализации судей и создание специализированных судебных коллегий и заканчивая созданием вертикали административных судов.
Создание системы административных судов с целью полноценного судебной защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти предусмотрено также Концепцией административной реформы в Украине, одобренной Президентом Украины в 1998 г.
Первый законодательный шаг к созданию административных судов сделано в ходе так называемой «малой судебной реформы» 2001 г., когда законом было рекомендовано Председателю Верховного Суда Украины и Министру юстиции Украины подготовить и внести Президенту Украины представление относительно образования в государстве Высшего административного суда. Это должно
6 начать создание вертикали административных судов. Такое представление было подготовлено, однако соответствующего указа Президент не подписал.
Через призрачные перспективы быстрого принятия нового Закона «О судоустройстве Украины», который бы предусмотрел систему административных судов, на рассмотрение парламента III созыва был внесен проект Закона «Об административных судах», которым по образцу действовавшего тогда Закона «О хозяйственных судах» предлагалось определить систему, полномочия и статус судей административных судов. Однако Верховная Рада Украины приняла новый Закон «О судоустройстве Украины» значительно быстрее, чем можно было ожидать. Закон «О судоустройстве Украины» от
7 февраля 2002 не только определил место административных судов в системе судов общей юрисдикции, но и установил трехлетний срок для их создания.
В научной литературе можно встретить мнение, что важным является не то, как организованы суды, а насколько реально они независимы от администрации при осуществлении своих функций. Вопрос о том, следует передать рассмотрение административных споров специальным судам, нужно оставить их в ведении общих судов, не является первоочередным. Это вопрос не принципа, а техники: главное, чтобы были обеспечены необходимые процессуальные гарантии3.
В Украине вопрос о создании административных судов приобрело принципиального значения и не является делом сугубо техническим. От образования этих судов и способа их организации напрямую зависит уровень гарантий судебной защиты в отношениях с исполнительной властью и органами местного самоуправления. При создании украинской модели административных судов необходимо, учитывая лучший международный опыт в области административной юстиции, найти такой вариант организации судебных органов и административного судопроизводства, который обеспечит надлежащий судебный контроль в сфере управления в Украине.
Организация административных судов в Украине должно отвечать двум основным критериям: с одной стороны, эти суды должны быть доступными для всего населения, а с другой - их организация должна минимизировать возможности незаконного воздействия со стороны органов власти на судей административных судов при разрешении дела.
В специальной литературе обсуждалось несколько вариантов системы административных судов.
Первый из них предусматривал создание местных административных судов на уровне районов и городов, апелляционных административных судов на уровне областей и Высшего административного суда. Безусловное преимущество предлагаемой системы - в доступности административных судов для населения, максимальной приближенности их к месту жительства. Однако такая система вызывает возражения хотя бы потому, что ограниченная районом или городом территориальная юрисдикция местных административных судов усилит возможности вмешательства должностных лиц органов исполнительной власти, находящиеся в пределах этой территории. Опыт показывает, что судьи районных (городских) судов более уязвимы для воздействия со стороны государственных органов, чем судьи судов высшего уровня. Убедительным представляется также аргумент о том, что небольшая загруженность большинства районных и городских судов административными делами вызывает обоснованное сомнение относительно необходимости создания отдельного звена административных судов на таком уровне.
Существовала также предложение создать административные суды по образцу хозяйственных: местные - на уровне областей, в городах Киеве и Севастополе, апелляционные - в апелляционных округах на уровне нескольких областей и Высший административный суд Украины. Таким путем и пошел законодатель. Согласно п. 1 Указа Президента Украины от 16 ноября 2004 «Об образовании местных и апелляционных административных судов, утверждении их сети и количественного состава судей» с 1 января 2005 в системе административных судов Украины образуются местные административные суды на уровне областей и городов Киева и Севастополя; согласно п.2 данного Указа образуются из 1 января 2005 в системе административных судов Украины такие апелляционные административные суды: Днепропетровский, Донецкий, Киевский, Львовский, Одесский, Севастопольский, Харьковский. Например, согласно этому Указу в г. Львове размещен Львовский окружной административный суд (первая инстанция), а также Львовский апелляционный административный суд (вторая инстанция), на который распространяется территория Волынской, Закарпатской, Ивано-Франковской, Львовской, Ровенской, Тернопольской, Хмельницкой, Черновицкой областей. Более высокий уровень местных административных судов должно способствовать независимости их судей. Однако при этом игнорируется требование доступности правосудия для граждан. При таком подходе создаются условия, при которых в административных судах с властями смогут бороться лишь состоятельные люди. Поэтому нередко говорят, что еще «нерожденные» суды заведомо является «мертвыми».
При подготовке проекта Административно-процессуального кодекса Украины было принято решение о трьохинстанцийного рассмотрения административных спорив2. Согласно ч. 1 ст. 5 проекта АПК административными судами являются окружные административные суды, апелляционные административные суды, Высший административный суд Украины. Проект АПК основывается на подходе, который заключается в различении понятий «административный суд в организационном смысле» и «административный суд в процессуальном смысле».
Например, Верховный Суд Украины в организационном смысле не является административным судом, поскольку он решает не только административные дела, а потому не является специализированным судом. Однако в процессуальном смысле Верховный Суд Украины выполняет функции административного суда, когда в исключительных случаях рассматривает административные дела и пересматривает судебные решения других административных судов. Поэтому в проекте под административным судом понимают не только специализированные административные суды, но и другие суды, которые в предусмотренных законом случаях решают административные дела. Реализация такого подхода позволяет сделать правосудие по административным делам более доступным для граждан и минимизировать опасность влияния исполнительной власти на административные суды. Это достигается благодаря двухуровневой системе местных административных судов в процессуальном смысле.
Так, по проекту в районных, городских, межрайонных общих судах вводится специализация судей, в частности по рассмотрению административных дел. К подсудности этих судов отнесены административные споры, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления, споры по поводу обжалования наложении административных взысканий, а также споры по поводу нотариальных действий или отказа в их совершении (ч. 1 ст. 18 проекта АПК ). Итак, районные, городские и межрайонные суды составляют первый уровень местных административных судов. Специализированные окружные суды, которые будут распространять свою юрисдикцию на территорию небольших областей или частей больших областей, составляют второй уровень местных административных судов. Окружные административные суды, согласно ч. 2 ст. 18 проекта АПК, решают административные дела как суды первой инстанции, в которых одной из сторон является государственный орган, орган власти Автономной Республики Крым, его должностное или служебное лицо, кроме дел по поводу их решений, действий или бездеятельности в делах об административных правонарушениях.
Обжалование действий или бездеятельности должностных и служебных лиц государственных органов осуществляется в местных общих судов или в окружные местных судов по выбору истца (п. 3 статьи 18 проекта АПК).
6 июля 2005 парламентом был принят Кодекс административного судопроизводства, определил полномочия административных судов относительно рассмотрения дел административной юрисдикции, порядок обращения в административные суды и порядок осуществления административного судопроизводства. Его основные положения будут подробно проанализированы в других разделах этой книги.
Итак, процесс институционализации административной юстиции в Украине охватывает многочисленных проектов, которые должны вводиться в пределах судебно-и административно-правовой реформ. В связи с этим возникают весомые проблемы, связанные с необходимостью подбора квалифицированных специалистов на должности административных судей, которые были бы способны обслуживать соответствующую сферу публично-правовых отношений.
Правовые вопросы кадрового обеспечения органов административной юстиции важны по нескольким причинам.
Во-первых, административная юстиция является естественным атрибутом развитого демократического общества и правового государства.
Во-вторых, административная юстиция предполагает профессиональную деятельность по рассмотрению споров между гражданами и органами, наделенными властными полномочиями, т.е. это специфическая по своему содержанию деятельность по нейтрализации особо опасных для стабильного развития общественных и государственных процессов конфликтов в управленческой сфере.
В-третьих, создание административной юстиции требует качественно нового профессионального подхода к судебному разбирательству административных споров, который должен стать чисто правовым средством в арсенале гражданина, свободный в выборе этого средства среди прочего правозащитного инструментария.
В-четвертых, институт административной юстиции требует соответствующей коррекции или перелома правового сознания, ценностных приоритетов правовой культуры прежде лиц, получающих право на реализацию административный тративно-юстиционных повноважень1.
Административная юстиция - неотъемлемая часть государства
Необходимость в определении определенных теоретических и практических ориентиров при введении административной юстиции в Украине обязывает нас учесть опыт отдельных стран мира в обеспечении с помощью исследуемого института права граждан на судебное обжалование противоправных действий (бездействия) органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Чтобы понять практическое применение идей административной юстиции в зарубежных странах, нужно вернуться к истории формирования института административной юстиции.
Создание административной юстиции в отдельных странах стало возможным через определенные социально-экономические и правовые условия, сложившиеся в них, а также благодаря основательным теоретическим разработкам эффективных механизмов судебной защиты субъективных прав и законных интересов лиц, нарушаются актами или действиями органов исполнительной власти и должностных лиц.
Исходя из теории разделения властей, возникновение во Франции административной юстиции рассматривался как следствие отделения административной власти от судебной и невмешательства общих судов в сферу деятельности органов управления. Сущность французской теории состоит в том, что поскольку административный орган - особый субъект права, который вступает в соответствии со своим назначением в особые правоотношения (административные), то оценивать действия административных органов должны не суды общей юрисдикции, а специально созданная в рамках самой администрации система органов административной юстиции. То есть за основу принимается субъективная особенность - участие в правоотношениях администрации со специальными правами и обязанностями.
Во-первых, необходимо сказать, что административная юстиция связывается с гарантиями публичных прав граждан и, в отличие от «обще-гражданской юстиции, применяющей частное право», опирается на материальные и процессуальные нормы административного права как отрасли публичного права. Более того, по мнению французских ученых, автономный статус административной юстиции «способствовал выделению административного права в самостоятельную отрасль» 1.
Основная масса публично-правовых норм действительно охраняет государственные интересы, регулирует организационную, функциональную и компетенционный стороны реализации государственно-властных полномочий, однако существует и соответствующий нормативный массив, предоставляет гражданам правовую возможность защищаться от противоправных действий или бездействия органов, имеющих указанные полномочия, и их должностных лиц, а также гарантирует право граждан требовать от государства такой защиты. То есть благодаря наличию у гражданина публичных прав он может вступать в правовые отношения с государством по защите своих частных прав. Одной из организационных гарантий в таких случаях выступает административная юстиция.
Еще одним принципиальным аспектом французской доктрины административной юстиции является теория ответственности государственной власти, основы которой были заложены в конце ХIХ в. постановлением Трибунала по конфликтах в деле Бланко. Это постановление отразила не только принцип отвественности государства за нарушение прав и свобод граждан, но и создала формулу, по которой только административная юстиция получила возможность решать дела, где фигурировала «служебная» вина должностного лица в причинении ущерба гражданину, то есть вина, связанная с выполнением или невыполнением своих служебных обязанностей.
Согласно немецкой доктриной администрация должна полностью отделяться от административной юстиции. При этом первоочередной целью административной юстиции, в отличие от первичных французских теоретических положений по данной проблеме, обосновывающих такое назначение административной юстиции, как «осуществление судом объективного контроля (проверки) нормы, применяемой» 2, было признано обеспечение прав и свобод граждан путем решения дел, «связанных с неправомерным осуществлением прав государственной власти». Т.е. характерным признаком немецкой теории административной юстиции было признание базисным фактором для отграничения административной юстиции не специфики субъекта правонарушения, а специфики объекта - права и свободы гражданина.
Немецкие теоретики указывали на то, что контролированию должна подвергаться не только законность управления, но и его беспристрастность, а потому необходима независимая судебная звено, которая применяла бы правоза-защитные средства в случае неправомерного и несправедливого осуществления публичной власти (Р. Гнейст) 3.
В истории зарубежного опыта становления и развития административной юстиции известен еще один пример принципов разграничения административной и общей юстиции. В Италии в прошлом веке была разработана концепция «субъективных прав и законных интересов», которая имеет силу и в современной административноправовий доктрине. Субъективное право согласно этой концепции «принадлежит индивиду и не затрагивает публичного интереса» 4. То есть носитель субъективных прав является субъектом частноправовых отношений, в отличие от субъектов публично-правовых отношений, который выступает носителем законных интересов. Согласно этому разделению и должен устанавливаться вид юстиции, потому что спор частного лица с публичной администрацией может возникнуть только по поводу нарушения последним ее законных интересов.
Рассмотрены подходы к созданию административной юстиции во Франции, Германии и Италии относят к континентальной модели.
В странах с англосаксонской системой права административная юстиция получила название квазисудебной системы (по процессуальным чертами), то есть это система, не является звеном ни общей административной системы страны, ни системы судебной, однако синтезирует признаки указанных систем и таким образом занимает промежуточное положение.
В отличие от континентальных стран английская правовая система эволюционировала на основе доктрины господства права, которое обеспечивалось защитой судов общего права, кроме того, английская доктрина исходит из равенства всех должностных лиц перед судом и недопущения изъятия чиновников из-под юрисдикции тех же, что и для других граждан - «независимая судебная власть лучшей защитой против любого злоупотребления властью».
На начальном этапе не возникала проблема по созданию обособленной системы рассмотрения административных споров, так как указанная доктрина признавалась наиболее действенной гарантией прав граждан. Общие суды должны были обеспечить защиту субъективных прав.
Только с начала ХХ века система административной юстиции Великобритании получила так называемые квазисудебные органы - административные трибуналы.
Английский административная юстиция не только не имеет обобщенной теории, не существует также и единого взгляда на правовую природу его органов. «Квазисудовисть» терминологически раскрывает лишь процессуальные черты деятельности трибуналов, но организационный момент позволяет назвать эти органы органами управления.
Первым законодательным актом, который определенным образом упорядочило организационный момент существования административной юстиции в Великобритании, был Закон 1958 г. о трибуналах и расследования. Настоящий Закон изменялся и действует сейчас в последний редакции 1971 г. Однако английская доктрина, признавая существование в стране административной юстиции, все же не могла оставить ее вне контролирующим влиянием со стороны общих судов. Кроме того, общим правилом для большинства трибуналов является наличие права на обжалование в апелляционную присутствие Отделения королевской скамьи Высокого суда их решений. Правовой прецедент, производимый судами общего права, касается и органов, выполняющих административно-юстиционных функции, хотя есть примеры отступления от принципов прецеден-тного права3.
Специфика американской модели административной юстиции заключается в ее стыковом положении на границе исполнительной и судебной власти: она характеризуется сочетанием деятельности административных квазисудебных органов с рассмотрением дел административно-правового содержания общими судами. Таким образом, административная юстиция США, исходя из того, что административно-правовые нормы призваны достичь определенного юридического оформления административной деятельности и защитить гражданина от произвола публичной власти, предпочитает правозащитным процедурным факторам, не обращая при этом внимание на организационно-системный момент деятельности административной юстиции. К тому же американская административная юстиция теоретически напоминает административную юрисдикцию, несмотря на то, что этот вид деятельности имеет квази-судебный процессуальный характер, осуществляется как вид управленческой деятельности и ограничивается выяснением вопросов факта. Вопросы права - это прерогатива судов, кроме того, суды контролируют деятельность органов американской административной юстиции и, как отмечают американские юристы, «понятие судебного надзора является ... наиболее важным вкладом американской политической системы в развитие свободы граждан в мировом масштабе ».
Таким образом, анализируя административную юстицию Великобритании и США, можно говорить о сочетании в этих странах института полномочий исполнительной власти и правосудия. С исполнительной властью ее связывает тесное взаимодействие организационных звеньев административной юстиции с активной администрацией. К судебной ее приближает такое обстоятельство, как подчинение административно-юстиционных актов апелляционном просмотра загальносудовимы институтами. Кроме того, подобное положение органов административной юстиции влечет ведомственный характер рассмотрения административных дел в отличие от континентальной универсальной подведомственности.
Итак, в зарубежных странах со становлением правового государства гарантом защиты субъективных прав граждан стал институт административной юстиции, создание и становление которого имело такие теоретические основы, как: теория правового государства; теория разделения властей; теория разделения права на публичное и частное; теория ответственности государства; теория административного спора.
Кроме того, возникновение и становления административной юстиции имело своим основанием факторы социально-исторического и объективно-правового характера. Во-первых, административная юстиция возникла на рубеже одной общественной формации со своими приоритетами и ценностями и перехода к новому общественно-экономического и политического строя, в период которого еще не совсем понималось основное назначение правозащитной доминанты административной юстиции, а ее возникновения обосновывалось теорией разделения властей с точки зрения лишь отделения исполнительной власти от судебной, а не разумного сотрудничества с соответствующим перераспределением собственных функций для надлежащего обеспечения и защиты прав и свобод граждан. Во-вторых, административная юстиция в каждой из зарубежных стран создавалась с соответствующими целями объективно-правового характера.
Учета исторического опыта внедрения административной юстиции, как и современного состояния решения соответствующих споров публично-правового характера судами и внесудебными органами зарубежных стран, безусловно сыграло свою роль в процессе достижения того уровня развития административного судопроизводства, который имеет место сейчас в Украине. Реализация полезности такого видения развития административной юстиции демонстрируется и в этом издании и свидетельствует о глубокой интеграции украинского подхода в рамках мирового опыта решения споров между лицом и носителем власти - субъектом властных полномочий.
|
